II SA/Bk 1047/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - oddala skargę.- Podaniem z 14 maja 2005 r. M. S. zwróciła się do Wójta Gminy B. z prośbą o wydanie zaświadczenia o okresach pracy jej ojca – J. S. w indywidualnym gospodarstwie rolnym za okres od 8 sierpnia 1972 r. do 31 grudnia 1983 roku. Postanowieniem z [...] lipca 2005 r. znak [...] organ odmówił wydania zaświadczenia uzasadniając, że po gruntownym zbadaniu dokumentów znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy w B. stwierdzono, że Urząd nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na ustalenie okresów pracy J. S. w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze względy ekonomii postępowania, wzywano M. S. do wskazania w terminie 7 dni, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w owym czasie na terenie, na którym było położone gospodarstwo rolne babki i matki J. S. – celem udowodnienia jego okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Jednak wnioskodawczyni nie wskazała w oznaczonym terminie świadków. Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., w którym zarzuciła organowi I instancji nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktów". Podniosła, że dysponuje zeznaniami świadków, którzy potwierdzają fakt pracy ojca w gospodarstwie rolnym babki i matki. Zarzuciła także pominięcie przez organ administracyjny ustanowionego w sprawie pełnomocnika – matkę E. S., poprzez doręczenie skarżonego postanowienia bezpośrednio stronie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydanym [...] września 2005 r. postanowieniem nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (a nie stronie). W niniejszej sprawie E. S. otrzymała postanowienie nie jako pełnomocnik, lecz jako dorosły domownik. Zważywszy jednak na fakt, iż pismo otrzymała i zapoznała się z nim, skład orzekający Kolegium uznał zażalenie za skutecznie złożone. Odnosząc się zaś do istoty sprawy Kolegium stwierdziło, że decydujące znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma treść art. 217 § 2 i 218 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Według Kolegium, organ administracji wydaje zaświadczenia w dwóch sytuacjach: jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo - jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zdaniem Kolegium, systematyka art. 218 k.p.a. skłania do przyjęcia tezy, że jedynie w drugim z wymienionych przypadków, tj. gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny mimo braku przepisu wymagającego urzędowego potwierdzenia pewnych faktów, organ administracji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie chodzi jednak o zaświadczenie wydawane w związku z ustawowym wymogiem urzędowego potwierdzenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Wymóg ten uregulowano w art. 3 ust. l powoływanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Jeżeli organ administracji nie dysponuje – tak jak w niniejszej sprawie – dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia stronę o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 tego artykułu). Faktycznie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. pozwala na uznanie za udowodnione okresów pracy w gospodarstwie rolnym, jeżeli okresy te potwierdzi przynajmniej dwóch świadków zamieszkujących w danym okresie na terenie, na którym było położone gospodarstwo rolne. Należy jednak pamiętać, że zeznania takie nie są podstawą do wydania zaświadczenia przez wójta gminy. Są dodatkowym środkiem dowodowym, w razie niemożności wystawienia zaświadczenia spowodowanego brakiem odpowiedniej dokumentacji, w organie administracji i rozpatrywane są nie przez organ wystawiający zaświadczenie (lub odmawiający jego wystawienia), lecz przez instytucje badające staż pracy. Tak więc strona wykorzysta posiadane zeznania świadków w toczącym się postępowaniu mającym na celu przyznanie renty rodzinnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik M. S. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność pracy ojca wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym, a w braku odpowiedniej dokumentacji urzędowej – miał obowiązek dopuścić jako dowody dołączone przez stronę zeznania świadków. Zaświadczenie potrzebne jest do przedłożenia w KRUS-ie na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7 poz. 25), a nie na podstawie art. 3 ustawy o wyliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zdaniem skarżącej, J. S. nie będzie figurował w rejestrach podatkowych Gminy, gdyż nie był właścicielem gospodarstwa rolnego. Do 1 stycznia 1983 r. nie podlegał też ubezpieczeniu społecznemu i nie opłacał składek na FUSR. Pracę w gospodarstwie rolnym potwierdzają natomiast zeznania trzech świadków, których protokoły zostały przedłożone w toku postępowania. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem SKO w B., iż zeznania świadków nie mogą być podstawą wydania zaświadczenia. Skarżąca podniosła również, że postanowienie organu I instancji jest nieważne, gdyż doręczano je stronie, a nie jej pełnomocnikowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu nieważności postanowienia organu I instancji, czego przyczyną miałoby być zaadresowanie go na M. S., a nie na jej pełnomocnika – matkę E. S. Otóż, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem postanowienie organu I instancji, mimo błędnego wskazania adresata, w istocie zostało odebrane przez E. S. Strona postępowania nie odniosła więc z tego tytułu żadnych negatywnych skutków procesowych. Z postanowieniem organu I instancji zapoznała się E. S., o czym świadczy sporządzone przez nią zażalenie na to postanowienie. SKO w B. uznało, że zażalenie to zostało wniesione w terminie i sprawa została merytorycznie rozpoznana przed tym organem. Zdaniem Sądu, nie ma więc uzasadnionych podstaw, aby z tej przyczyny uchylać zaskarżone postanowienia. Dostrzeżone przez skarżącą uchybienie organu I instancji nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Powodów do uchylenia wydanych postanowień nie dają także pozostałe zarzuty skargi. Organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz.107 ze zm.) organ administracji wydaje zaświadczenia w dwóch sytuacjach, tj. gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu, zbyt kategoryczna jest teza, że jedynie w drugim z wymienionych przypadków, tj. gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny mimo braku przepisu wymagającego urzędowego potwierdzenia pewnych faktów, organ administracji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu nie można pozbawiać organu administracyjnego możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wyjaśnienia mogą bowiem wymagać wątpliwości powstałe na tle posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów, np. w związku z ujawnionymi w nich rozbieżnościami. Wyraźnie natomiast należy podkreślić, że w sprawach związanych z wydawaniem zaświadczeń zakres postępowania wyjaśniającego jest ograniczony. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi o możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego tylko w koniecznym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w tym przepisie, nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob.: wyrok NSA z 25 października 2000 r., sygn. akt V SA 760/00, opubl. LEX nr 50109; a także M. Jaśkowska, Komentarz do art. 218 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). W wyroku z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 105/95 (opub. OSP 1998, Nr 6, poz. 106; z aprobującą glosą E. Ochendowskiego) NSA stwierdził, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu administracyjnego nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych temu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Podobne stanowisko zajął także NSA w wyroku z 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96 (niepublikowany), stwierdzając: "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane poglądy, a jednocześnie dodaje, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Wydanie więc zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby w istocie nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego jednak przepisy k.p.a. nie przewidują. Należy więc stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy – niezależnie do tego, która z wymienionych w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. przyczyn miałaby być podstawą zgłoszonego przez M. S. żądania o wydanie zaświadczenia – organ administracyjny nie mógł wydać takiego zaświadczenia jedynie w oparciu o przedstawione przez wnioskodawczynię kserokopie protokołów z zeznań N. B., E. S. oraz A. K., które zostały złożone w innym postępowaniu i przed innym organem. Należy również dodać, że spowodowana brakiem odpowiedniej dokumentacji niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy B. nie pozbawia zainteresowanej możliwości żądania przeprowadzania dowodów z zeznań świadków w postępowaniu prowadzonym przez instytucję, która ma orzekać o uprawnieniach skarżącej związanych ze stażem pracy J. S. w gospodarstwie rolnym. Bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z [...] sierpnia 2004 r. w sprawie przyznanej renty rodzinnej, jedynie zaświadczeniem może ona udowodnić przed KRUS-em okresy pracy J. S. w gospodarstwie rolnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.