IV SA/Wr 479/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Asesor WSA Ewa Kamieniecka ( spraw. ) Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustanowienia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta O. I. stwierdza nieważność zaskarżonych przepisów uchwały: § 3, § 4 ust. 2 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 6 we fragmencie "a także ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków", § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, § 10 ust. 5, § 10 ust. 6, II. orzeka, że zaskarżone przepisy uchwały nie podlegają wykonaniu, III. zasądza na rzecz Wojewody D. od Gminy Miejskiej w O. kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. W skardze z dnia [...]r. Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 4 ust. 2 pkt 3 i pkt 6 we fragmencie "a także ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków", § 5, § 6, § 7, § 8, § 9, oraz § 10 ust. 5 i 6 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. w sprawie ustanowienia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta O.. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że stwierdzono podjęcie: - § 3 powyższej uchwały z istotnym naruszeniem art. 90b ust. 3, ust. 4, art. 90d ust. 12, ust. 13, art. 90e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 ze zm. ) w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych, - § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 36 ust. 2 lit. j ustawy z dnia 12 mara 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm. ), ponieważ posiłek jest świadczeniem niepieniężnym świadczonym ze środków pomocy społecznej, a stypendia powinny mieć charakter edukacyjny, - § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały we fragmencie "a także ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków" z istotnym naruszeniem art. 90b ust. 2 ustawy o systemie oświaty, ponieważ stypendia szkolne są świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym i powinny mieć charakter edukacyjny, - § 5 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90e ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych, - § 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90m ust. 1, art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych, - § 7 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90n ust. 4 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych oraz brak podstaw prawnych do ustalenia przez Radę Miejską form odpowiednich zaświadczeń, wymaganych od składających wnioski, ponieważ dopuszczalne są też inne środki dowodowe, a nie tylko dokumenty, - § 8 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90o ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych, - § 9 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90o ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie i modyfikację uregulowań ustawowych, - § 10 ust. 5 uchwały z istotnym naruszeniem art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty w związku z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawotwórczej" z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych, - § 10 ust. 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), ponieważ brak jest podstaw prawnych dla Rady do ustalenia elementów, które winna zawierać decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w O. wniósł o oddalenie skargi w całości, ponieważ zaskarżone przepisy uchwały w sposób nieistotny naruszają przepisy ustaw wskazanych przez skarżącego. Sam tylko fakt, że w uchwale zostały powtórzone zapisy ustawy o systemie oświaty nie powinien skutkować nieważnością tych zapisów. Zapisy takie nie mogą prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów ustawowych, skoro brzmienie ich jest identyczne jak brzmienie ustawowe. Rada Miejska w O., wprowadzając takie zapisy do uchwały kierowała się wyłącznie względami praktycznymi, chodziło mianowicie o to, żeby osoby korzystające i stosujące w praktyce ten regulamin mogły oprzeć się na nim, bez konieczności sięgania do ustawy. Rada Miejska nie podzieliła poglądu strony skarżącej, że § 7 regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 90 ust. 4 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty tylko dlatego, że dopuszczone tam zostały jako środki dowodowe, do wniosku o przyznanie świadczenia, jedynie dokumenty z pominięciem innych środków dowodowych wymienionych w art. 75 § 1 k.p.a. Wskazany przepis ustawy o systemie oświaty wymienia jedynie przykładowo, co powinien zawierać wniosek o przyznanie świadczenia. Zapis taki oznacza, że organ uchwalający regulamin mógł rozszerzyć katalog danych jakie ma zawierać wniosek, skoro katalog ten nie był przez ustawę zamknięty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta ma na celu ocenę zgodności aktu z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...]r. Nr [...]w przedmiocie ustanowienia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta O.. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 7 ust. 1 pkt 8 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), art. 90 f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. ) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ). Stosownie do art. 90 f ustawy o systemie oświaty rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. W § 3 ust. 1 i ust. 4 uchwały Rada Miejska w O. postanowiła, kto jest uprawniony do otrzymania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. W ustawie o systemie oświaty regulacja ta została zawarta w art. 90 b ust. 3 i ust. 4 oraz w art. 90 e ust. 1. W § 3 ust. 2 uchwały postanowiono, że stypendium szkolne nie przysługuje uczniowi ( słuchaczowi ), który otrzymuje inne stypendium o charakterze socjalnym ze środków publicznych, z zastrzeżeniem ust. 3. Regulacje te zostały zawarte w art. 90 d ust. 12 oraz ust. 13 ustawy o systemie oświaty. W § 5 ust. 1 uchwały Rada określiła, w jakich sytuacjach uczniowi przysługuje zasiłek szkolny, a w § 5 ust. 2 maksymalną wysokość tego zasiłku. Kwestie te zostały uregulowane w art. 90 e ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 90 e ust. 3 ustawy. W § 6 uchwały postanowiono, że świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje Burmistrz Miasta w drodze decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z art. 90 m ust. 1 oraz art. 90 n ust. 1 ustawy. W § 7 ust. 1 uchwały wskazano dane, które powinien zawierać wniosek o przyznanie świadczenia pomocy materialnej, natomiast w § 7 ust. 2 określono, w jakim terminie należy składać wnioski. Powyższe kwestie zostały uregulowane w art. 90 n ust. 4 oraz ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W § 8 uchwały Rada określiła okoliczności związane ze wstrzymaniem albo cofnięciem stypendium szkolnego, zwrotem należności oraz ściągnięciem nienależnie pobranego stypendium szkolnego. Wynika to wprost z art. 90 o ust. 4 – 7 ustawy o systemie oświaty. W § 9 uchwały zobowiązano stypendystę, jego rodziców lub opiekunów do poinformowania burmistrza w terminie 7 dni o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Zapis ten stanowi modyfikację art. 90 o ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoby te zobowiązane są niezwłocznie powiadomić organ, który przyznał stypendium o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. W § 10 ust. 5 uchwały Rada określiła, na jaki okres przyznawane są stypendia szkolne. Kwestia ta została uregulowana w art. 90 d ust. 10 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa zajmują one pozycję zależną. To normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Akty prawa miejscowego są zatem uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Materia uregulowana w ustawie nie może być ponownie regulowana w akcie prawa miejscowego. Powtarzanie w uchwale uregulowań ustawowych, jak również modyfikacja uregulowań ustawowych stanowi istotne naruszenia prawa. Powtarzanie lub modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niedopuszczalna, gdyż godzi w zasadę legislacji i może mieć charakter dezinformujący. Powtórzony w uchwale przepis będzie interpretowany w kontekście tej uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Powyższy pogląd utrwalony jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Zgodnie też z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Stosownie do § 118 zamieszczonego w dziale V "Zasad techniki prawodawczej" w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że powtarzanie i modyfikacja zapisów ustawowych w zaskarżonej uchwale stanowi "nieistotne naruszenie" przepisów ustawy o systemie oświaty. Ponadto w § 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 6 uchwały Rada postanowiła, że stypendia mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie kosztów m. in. posiłków w stołówce szkolnej, w internacie lub prowadzonej przez inny podmiot, a także ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uregulowania te naruszają cele udzielania pomocy materialnej, wynikające z art. 90 b ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Stypendia szkolne powinny być przeznaczane na cele związane ściśle z edukacją, ułatwiając dostęp do edukacji niezależnie od sytuacji materialnej ucznia. Bezpośrednio z kształceniem nie są związane posiłki i ubezpieczenia od następstw nieszczęśliwych wypadków. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej posiłek jest świadczeniem niepieniężnym, przyznawanym zgodnie z przesłankami wynikającymi z tej ustawy ze środków pomocy społecznej. W § 7 ust. 1 pkt 4 Rada przewidziała konieczność załączenia do wniosku o przyznanie pomocy materialnej określonych zaświadczeń lub oświadczeń, dokumentujących sytuację życiową i materialną ucznia. Natomiast upoważnienie dla rady gminy wynikające z art. 90 f ustawy o systemie oświaty obejmuje określenie sposobu ustalania wysokości stypendium, formy udzielania stypendium oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego. Tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz zasiłku szkolnego dotyczy czynności związanych z realizacją przyznanego uprawnienia. Brak jest natomiast podstaw prawnych w ustawie do ustalania przez Radę rodzaju dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy. Zatem uchwalając regulamin udzielania pomocy materialnej Rada nie była uprawniona do ustalania katalogu wymaganych załączników w celu wykazania okoliczności wymienionych w § 7 ust. 1 pkt 4 uchwały. Tym samym Rada przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Należy również zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że Rada Miejska nie jest uprawniona do ustalania katalogu odpowiednich dokumentów, wymaganych od składających wnioski w celu wykazania podanych w § 7 ust. 1 pkt 4 okoliczności, ponieważ dopuszczalne są też inne środki dowodowe. Stosownie bowiem do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W § 10 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że w decyzji o przyznaniu stypendium ustala się, na jaki okres zostało przyznane oraz w jakich okresach będzie realizowane ( miesięcznie, jednorazowo lub w innych okresach ). Ustalając elementy składowe decyzji administracyjnej Rada przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 90 f ustawy o systemie oświaty. Pełną treść rozstrzygnięcia decyzji przyznającej świadczenia pomocy materialnej wyznacza art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) w powiązaniu z przepisami rozdziału 8 a ustawy o systemie oświaty. Z powyższych względów Sąd nie podzielił argumentacji Rady Miejskiej w O. zawartej w odpowiedzi na skargę. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 ustawy.