I OSK 1533/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Witold Falczyński Marek Stojanowski (spr) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 240/05 w sprawie ze skargi A. T. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. T. P. kwotę 4,80 (słownie: cztery złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów dojazdu a w pozostałym zakresie wniosek oddala Wyrokiem z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt I SAB/Wa 240/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Budownictwa do wydania w terminie dwóch miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, orzeczenia w sprawie z wniosku A. T. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 roku utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.[...] W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...]. W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan sprawy: w dniu 25 listopada 2005r. A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu skargi A. P. wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962r., złożony do Ministra Infrastruktury w dniu [...] czerwca 2004r., nie został rozpoznany, co stanowi naruszenie art. 6, 8, 9, 35 i 36 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Zdaniem organu czynnością poprzedzającą wniesienie skargi na bezczynność organu naczelnego powinno być wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, a pominięcie tej czynności przez stronę w toku postępowania powinno powodować odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.). W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi, Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podkreślając, że bezpośrednio po doręczeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962r. wystąpił on do Sądu Rejonowego dla W. [...], Archiwum Państwowego m. [...] W. i Urzędu m. [...] W. w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, otrzymując odpowiedzi odpowiednio w dniach, 19 sierpnia 2004r., 10 września 2004r. i 1 grudnia 2004 r. Organ podniósł, że w dniu 27 września 2004r. skierowano pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z prośbą o wypożyczenie akt archiwalnych nieruchomości [...], które zawierają w szczególności materiały postępowania dekretowego z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej byłych właścicieli, w tym zaskarżone przez wnioskodawcę decyzje administracyjne. W dniu 6 października 2004r. doręczono organowi naczelnemu odpowiedź odmowną uzasadnioną faktem, iż postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku. Pisma analogicznej treści Sąd kierował do organu nadzoru w związku z ponawianymi prośbami o wypożyczenie akt z dnia 29 października 2004r. i z dnia 20 kwietnia 2005r. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa, nie pozostaje on w bezczynności, bowiem podjął szereg działań zmierzających do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, co jednak zostało uniemożliwione poprzez odmowę wypożyczenia akt archiwalnych nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. Wyrokiem z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt I SAB/Wa 240/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Budownictwa do wydania w terminie dwóch miesięcy, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, orzeczenia w sprawie z wniosku A. T. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 roku utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...]. Sąd stwierdził, że wniosek Ministra Transportu i Budownictwa o odrzucenie skargi nie jest uzasadniony, gdyż twierdzenie organu, że czynnością poprzedzającą wniesienie skargi na bezczynność ministra powinno być wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, nie znajduje uzasadnienia w art. 52 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem ust. 3 i 4 tego artykułu, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy albo na inne akty, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Rozpatrywana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu. Jej przedmiotem nie jest więc skarga na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy albo na inne akty. Nie ma więc do niej zastosowania wymóg wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury, po otrzymaniu wniosku A. P. z dnia [...] czerwca 2004r., podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, nie zakończyły się one jednak podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jedno wystąpienie dotyczące wypożyczenia akt sprawy w 2005r. nie może uzasadniać bezczynności organu w rozpoznawanej sprawie. Nawet w przypadku braku możliwości wypożyczenia tych akt, organ mógł je przejrzeć w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji bezczynność organu zachodzi również wówczas, gdy organ podejmie czynności w sprawie, ale nie zakończy prowadzonego postępowania wydaniem decyzji administracyjnej, w związku z czym Sąd uznał, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że zwłoka w wydaniu decyzji była usprawiedliwiona. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006r. skargę kasacyjną złożył Minister Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz odrzucenie skargi z dnia 25 listopada 2005r., względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy : 1) art. 35 k.p.a. poprzez uznanie iż organ pozostaje w bezczynności w związku z niewydaniem decyzji w terminie; 2) art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozpoznanie skargi pomimo niewyczerpania drogi administracyjnej usunięcia naruszeń; 3) art. 141 § 4 w związku z art. 133 §1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy; 4) art. 149 w związku z art. 3 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nakazanie załatwienia sprawy przez organ w terminie 2 miesięcy, pomimo że nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ od momentu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wystąpił do właściwych organów celem zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia. Ponadto część materiału dowodowego znajdowała się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Na wielokrotne prośby o wypożyczenie akt celem ich odpowiedniego skompletowania Sąd za każdym razem odmawiał wypożyczenia wskazując, iż sprawa została przekazana do bliskiego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra Budownictwa wypożyczenie akt było celowym ze względu na możliwość ich dokładnego przejrzenia i skopiowania wszystkich niezbędnych dokumentów. Bez uzyskania pełnego materiału dowodowego niedopuszczalnym i nieprawidłowym byłoby wydanie rozstrzygnięcia dla zachowania terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. Podkreślono, że wnioskodawca był informowany o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ze wskazaniem przewidywanego nowego terminu. Tym samym zachowano wymogi przewidziane w art. 35 w związku z art. 36 k.p.a. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarga winna podlegać odrzuceniu, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał administracyjnej drogi usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, ze zgodnie z art.52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Z treści uzasadnienia wyroku nie wynika natomiast dlaczego Sąd uznał, że strona nie jest zobowiązana do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd nie wskazał, jaki jest zakres normowania art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Wskazał jedynie, że bezczynność organu nie jest objęta dyspozycją normy prawnej z art. 3 § 2 pkt 4. Zwrócono również uwagę na okoliczność, że w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 § 1 k.p.a., w stosunku do takiego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Ministra zamiarem ustawodawcy było umożliwienie organom administracji załatwiania spraw administracyjnych we własnym zakresie działania, a nie wydłużanie postępowania poprzez bezpośrednie prawo wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd poddając ocenie działanie organu pominął czynności jakie były podejmowane, trudności z jakimi się spotkał oraz obiektywne przeszkody uniemożliwiające zakończenie sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wskazał, że zarzut, iż nie wzywał organu do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadny, bowiem w swoich pismach do organu wielokrotnie wskazywał na znaczne przekroczenie terminów ustawowych, oraz ostrzegał, że w razie nierozpatrzenia jego wniosku, złoży skargę na bezczynność do sądu. A. P. podniósł, że sam kilkakrotnie udał się do Sądu, gdzie bez problemów uzyskał dostęp do akt, co opłacił z własnych środków oraz zrobił za ok. 120 zł kserokopie dla organu. Wskazał również, że zaproponował inspektorowi prowadzącemu sprawę, że może wraz z nim udać się do sądu w celu przejrzenia akt, jednak przełożona inspektora nie wyraziła na to zgody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Ministra Budownictwa skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę A. T. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury (aktualnie Ministra Budownictwa), zaprezentował w uzasadnieniu wyroku pogląd, że skoro stronie nie przysługiwał w tym przypadku żaden środek zaskarżenia przewidziany w art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to skargę na bezczynność organu mogła strona wnieść bezpośrednio do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury (aktualnie Minister Budownictwa), nie pozostawał w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w bezczynności, nie rozpatrując w prawem przewidzianym terminie wniosku A. T. P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1962 roku utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], oznaczonej nr hipotecznym [...]. Organ podkreślił m. in., że w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania art. 37 § 1 k.p.a., w stosunku do takiego organu nie ma bowiem organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezentowane przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozpoznawaniu sprawy art. 35 k.p.a.; art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 ppsa; art. 141 § 4 w związku z art. 133 §1 ppsa; oraz art. 149 w związku z art. 3 § 1 pkt 4 ppsa. nie są uzasadnione. W myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z godnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego art. 37 § 1 daje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. W przypadku jednak, gdy - jak w sprawie niniejszej - w bezczynności pozostaje minister czy samorządowe kolegium odwoławcze w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., to wówczas tryb przewidziany w ww. art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania. Nad tymi organami bowiem nie ma w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego pod warunkiem wszakże, że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Artykuł 37 § 1 k.p.a. przewiduje taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W stosunku do ministra – który sam jest organem wyższego stopnia - Kodeks nie przewiduje takiego organu. Jednocześnie w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa ta stanowi, że jeżeli nie są przewidziane środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 bądź bezczynność organu w tych sprawach, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Tryb ten jednak ma zastosowanie tylko w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy, to znaczy, gdy chodzi o inne niż wymienione w pkt 1-3 (tego artykułu) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie dotyczy to skarg na decyzje administracyjne lub bezczynność w wydaniu takiej decyzji. Oznacza to, że wówczas gdy w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną pozostaje minister, to stronie przysługuje skarga na bezczynność tego organu do sądu administracyjnego. W postępowaniu bowiem przed tym organem zgodnie z ustawą nie przysługują stronie żadne środki zaskarżenia służące do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej. W związku z tym, wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, skarga A. T. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury (aktualnie Ministra Budownictwa), była dopuszczalna, zaś orzeczenie Sądu I instancji właściwe. Odnośnie zaś zarzutu braku możliwości wypożyczenia akt administracyjnych z Sądu należy zauważyć, że organ mógł je przejrzeć w Sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii, samodzielnie sporządzić niezbędne notatki oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadmienić, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 35 k.p.a., wniesiony na podstawie art. 174 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest w rozumieniu tego przepisu zarzutem naruszenia prawa materialnego. Co zaś do zarzutu naruszenia art. 149 w związku z art. 3 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że art. 3 § 1 nie ma punktacji, dopiero § 2 tego przepisu zawiera punkty i zapewne ten artykuł wnoszący skargę kasacyjną miał na myśli. Z uwagi na to, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.