I SA/Po 632/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki(spr.) Sędziowie NSA Sylwia Zapalska as.sąd.WSA Katarzyna Nikodem Protokolant st.sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego z dnia [...]2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Miejskich kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. wstrzymuje wykonanie postanowień wymienionych w pkt I do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. /-/K.Nikodem /-/J.Małecki /-/S.Zapalska Zarząd Dróg Miejskich skierował do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy Nr [...] obejmujący należności z tytułu kar pieniężnych za nieziszczenie opłat za postój pojazdu w Strefie Parkowania w kwocie [...]zł. (należność główna) wystawiony wobec Ż.Z. Jako podstawę prawna obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), rozporządzenie Rady ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608), a także uchwałę nr XLVIII/570/III/2000 Rady Miasta z dnia 21.11.2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., podjęta na podstawie przepisów § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia. W dniu [...]2004 r. postanowieniem nr [...] Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, stwierdzając niedopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec roszczeń powstałych na mocy przepisów w stosunku, do których orzeczono niezgodność z Konstytucją RP. Na powyższe postanowienie wierzyciel złożył w dniu [...]2004 r. zażalenie podnosząc, iż pomimo stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę dochodzonego obowiązku, Trybunał Konstytucyjny określił datę utraty mocy obowiązującej tych przepisów na dzień 30 listopada 2003 roku. Tym samym zdaniem wierzyciela dopuszczalna jest egzekucja administracyjna w przypadku dochodzenia należności powstałych właśnie do tego czasu. Dyrektor Izby Skarbowej po zapoznaniu się z całością akt sprawy, postanowieniem z dnia [...]2005 r. Nr [...], zaskarżone postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnia, iż z dniem [...]2002 r. na mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) wprowadzono do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) karę pieniężną za nieziszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953) wprowadziła zmianę obowiązującą od dnia 24 listopada 2003 r. polegającą na zastąpieniu tej kary oplata dodatkową. Wskazuje, że ustawa z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. Nr 110, poz. 968 z 2002 r.) daje możliwość dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej kar pieniężnych, jak i opłat dodatkowych. Aby należności te mogły być dochodzone w drodze administracyjnej niezbędne jest jednak, aby wynikały z decyzji albo postanowień właściwego organu. Niedopuszczalne jest natomiast prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych, w których jako podstawę prawna obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano przepisy, które utraciły moc obowiązującą z dniem 30 listopada 2003 r., jako niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. uchylił przepisy: § 3 ust. 1 § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608) oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dopiero od dnia 30 listopada 2003 r., jednak w świetle II części tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie określono, iż pobrane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wskazanych powyżej, opłaty nie podlegają zwrotowi, stwierdzono, iż przedmiotowe należności nie mogą być obecnie egzekwowane. Powołuje się ponadto na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w wyroku z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt I S.A./Po 2076/02 orzekł, iż nie ma podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji kiedy przepisy, na podstawie których powstało zobowiązanie do uiszczenia opłaty parkingowej są niezgodne z Konstytucją RP. Dlatego Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego nie mógł kontynuować postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego. Na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Zarząd Dróg Miejskich - pismem z dnia [...]2005 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W swojej skardze Zarząd Dróg Miejskich stwierdza, iż obowiązek wniesienia przedmiotowych opłat wynika bezpośrednio z przepisów, ustanowionych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych, a w związku z tym wydawanie decyzji w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Ponadto skarżący wywodzi, iż przepisy wymienione w przedmiotowym tytule wykonawczym były obowiązujące, kiedy powstały należności dochodzone wobec Ż.Z., w związku z czym należy je egzekwować. W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Izby Skarbowej w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...]2005r. Nr [...] i nie znajdując podstaw, aby przychylić się do skargi i uwzględnić ją na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz.1270). Wyjaśnia, iż wbrew stwierdzeniu skarżącego Dyrektor Izby Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu nie twierdził, iż przepisy wymienione w przedmiotowym tytule wykonawczym nie były obowiązujące, kiedy powstały należności dochodzone wobec Ż.Z. Organ egzekucyjny II instancji stwierdził jedynie, iż niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego, w których jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej wskazano przepisy, które utraciły moc obowiązująca z dniem 30 listopada 2003 r., jako niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Izby Skarbowej podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zwrócił uwagę na linie orzecznictwa prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu), który w wyrokach: z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA/Po 234, z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA/Po 2076/02 oraz z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA/Po 1378/02 jednoznacznie stwierdził, iż niedopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec należności których powstanie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, w szczególności w sytuacji, gdy o niezgodności z Konstytucją analizowanych przepisów wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny. Należy wskazać, iż nawet gdyby przyjąć, że egzekucja przedmiotowych należności jest możliwa to tytuł wykonawczy wystawiony wobec Ż.Z. nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. nie zawiera podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. W tytule wykonawczym w rubryce 29 wskazano jedynie ogólnikowo ustawę z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 51, poz. 608), oraz uchwałę Nr XLVIII/570/III/2000 Rady Miasta z dnia 21.11.2000 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. Powyższe przepisy ogólnikowo stwierdzają, iż za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, pobiera się kary pieniężne (opłaty dodatkowe). Na podstawie powyższych przepisów nie można więc ustalić: ▪ kto jest osobą zobowiązaną do zapłaty kary pieniężnej (opłaty dodatkowej), ▪ terminu płatności tej należności. W przedmiotowej sprawie brak więc jest podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji - w postaci orzeczenia właściwego organu. Zgodnie natomiast z art. 29 cyt. ustawy w przypadku gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W kwestii braku konieczności wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych orzeczeń sądowych czy innych rozstrzygnięć należy wskazać, iż obowiązek uiszczania opłat parkingowych na terenie gminy został uregulowany pierwotnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89, poz.416) a następnie bez zasadniczych zmian w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51, poz. 608), które zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 71, poz.838 ze zm.). Na podstawie wskazanych aktów prawa powszechnie obowiązującego organy gmin wydawały akty prawa miejscowego, w których określane były wysokości opłat oraz szczegółowy obszar płatnego postoju. Stosownie do art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ właściwy do orzekania w I instancji jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku. W razie uchylania się zobowiązanego od uregulowania nałożonej kary lub opłaty dodatkowej, organ ten powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych tj. wystawić tytuł wykonawczy i przekazać go do realizacji właściwemu organowi egzekucyjnemu. Wymienione powyżej przepisy nie precyzują jednak na kogo (właściciela, użytkownika) nakładana jest przedmiotowa kara pieniężna lub opłata dodatkowa, brak jest w związku z tym jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej do jej uiszczenia. Ponadto w przypadku kar pieniężnych i opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, w świetle powyższych przepisów, nie ma możliwości stwierdzenia, iż zobowiązany uchyla się od uregulowania nałożonej kary lub opłaty dodatkowej. Wskazane przepisy nie określają bowiem, w jakim terminie należności te podlegają zapłacie. Brak jest możliwości takiego stwierdzenia nawet w przypadku ewentualnego wyznaczenia terminu do uiszczenia tych zobowiązań w decyzji lub postanowieniu. Sankcjonowanie takiego terminu oznaczałoby bowiem dopuszczanie możliwości swobodnego ustalania terminu przez organy wydające rozstrzygnięcie administracyjne, a w konsekwencji nierównego traktowania podmiotów zobowiązanych. Jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika wprost kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należności, ani w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona, brak jest podstaw skierowania do egzekucji tytułu wykonawczego obejmującego kary pieniężne i opłaty dodatkowe, wystawionego jedynie w oparciu o przepisy prawa. Podkreśla, iż w przedmiotowej sprawie zasadniczym powodem umorzenia postępowania egzekucyjnego i zwrotu tytułu wykonawczego była niedopuszczalność prowadzenia egzekucji przedmiotowych należności, ponadto należy stwierdzić, iż tytuł wykonawczy nie zawierał podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji - w postaci orzeczenia właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym sprawy zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie bowiem z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa przez organy administracji podatkowej. Wprowadzenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P., należało do właściwości rzeczowej organu samorządu terytorialnego i dokonane zostało skutecznie aktem prawnym tego organu na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Przepis art. 13 tekstu jednolitego ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych z 2000 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838, ze zm.) przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie opłat podwyższonych. W tym samym przepisie znalazło się upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. W wykonaniu tego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27.06.2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. (Dz. U. Nr 51, poz. 608). Ustawą z 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) zmieniono treść art. 13 ust. 2a o tyle, że słowa "opłaty podwyższone" zamieniono na "kary pieniężne". W okresie, w którym zobowiązana Ż.Z. nie opłaciła postoju pojazdu w strefie parkowania w P., obowiązek wniesienia opłaty z tego tytułu wynikał z przepisów prawa miejscowego - Uchwały Nr XLVIII/570/III/2000 Rady Miasta z 21.11.2000r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w P. Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji stanowiąc, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów; zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawą do prowadzenia egzekucji był przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, źródłem obowiązku był przepis prawa. Wydany po tych zdarzeniach (tzn. po nieopłaceniu postojów) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002r. sygn. P 6/02 wskazał, że dopiero z dniem 30.11.2003r. wskazane w nim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych stracą moc. Zatem utrata mocy obowiązującej wskazanych w wyroku przepisów zapowiadała na przyszłość niedopuszczalność nakładania opłat w oparciu o wymienione w wyroku przepisy. Okoliczność, że egzekucja toczy się po dniu 30 listopada 2003 r. nie ma znaczenia dla oceny legalności postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich był zatem uprawniony, wobec bezskuteczności upomnienia, do wystawienie tytułu wykonawczego nr [...] i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, albowiem obowiązek zapłaty kary pieniężnej i opłaty podwyższonej został na tyle określony w przepisach, by uznać, że wynika on wprost z przepisów prawa. Z wykładni powoływanych wyżej przepisów wynika, iż obowiązek ponoszenia dodatkowej opłaty czy kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg. Wobec powyższego organ egzekucyjny naruszył art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uznając, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Podobne do powyższego stanowisko zawarte zostało w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt I SA/Po 848/04. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 4, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych aktów, na podstawie art. 152 powołanej ustawy. /-/K.Nikodem /-/J.Małecki /-/S.Zapalska LF