II OSK 1659/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2605/02 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od T. C. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2605/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi T. C. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 66 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz.1126 ze zm.), § 35 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał R. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy zbiorniku na ścieki zlokalizowanym na działce położonej w miejscowości J. [...], poprzez uszczelnienie dna i ścian zbiornika w taki sposób, aby ścieki nie dostawały się do gruntu, zasklepienie zbiornika i wykonanie włazu oraz rury odpowietrzającej. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku oględzin robót budowlanych przeprowadzonych na przedmiotowej działce stwierdzono, że zbiornik na ścieki nie odpowiada wymaganiom określonym w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez R. K. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, iż "zbiornik na ścieki" znajdujący się na działce R. K. jest w rzeczywistości nieumocnionym dołem wykopanym bezpośrednio na gruncie, do którego dochodzi jedynie rura kanalizacyjna od budynku mieszkalnego. W związku z tym nie jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. II OSK 1659/06 – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126 ze zm.) i nie podlega przepisom prawa budowlanego, a więc i nadzorowi organów budowlanych. Dlatego brak było podstaw do podejmowania działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Podkreślono też, że wykonanie decyzji organu I instancji doprowadziłoby do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, na który zgodnie z art. 29 cytowanej ustawy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wymieniona wyżej decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący T. C. wniósł do sądu administracyjnego skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że R. K. w rzeczywistości wzniósł nowy obiekt budowlany, na który nie posiadał pozwolenia. Skarżący nie zgadzał się z interpretacją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., iż przedmiotowy obiekt nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, iż w kwestii wylewania ścieków do dołu skarżący powinien zwrócić się do organów właściwych w sprawach ochrony środowiska lub inspekcji sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga jest zasadna. Za trafną uznano interpretację przyjętą przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który stwierdził, że niniejsza sprawa należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane. Uznał bowiem, że w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane zbiornik na ścieki kanalizacyjne, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, jest urządzeniem budowlanym służącym do gromadzenia ścieków w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W tej sytuacji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego nie była uzasadniona, jako oparta na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Powyższe miało wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. II OSK 1659/06 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. opierając ją na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, które jest ogólnikowe, nie odwołuje się do dokumentów znajdujących się w aktach i nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Zdaniem skarżącego wadliwe uzasadnienie osłabia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji orzeczenia i wzbudza wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej oceny sądowej i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.3 pkt 1 lit. a), pkt 3 i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, iż nieumocniony dół w ziemi, do którego doprowadzona jest rura, jest zbiornikiem o którym mowa art.3 pkt 3, a także urządzeniem służącym do gromadzenia ścieków. Tymczasem przedmiotowy dół nie spełnia kryteriów określonych w wyżej przytoczonych przepisach prawa, bowiem nie użyto do jego utworzenia żadnych materiałów, nie jest podłączony do systemu kanalizacji (nie stanowi jako całość systemu kanalizacyjnego) i nie zapewnia możliwości użytkowania "obiektu" zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie skarżącego efektem błędnej subsumcji przepisu jest niczym nie uzasadnione rozszerzenie przedmiotowego zakresu stosowania ustawy - Prawo budowlane. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku nie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż interpretacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jest błędna, nie adekwatna do ustalonego stanu faktycznego. Z poczynionych ustaleń wynika, że na działce R. K. znajduje się zagłębienie w gruncie o wymiarach 2,70 m x 2,70 m i głębokości około 1 m. Do dołu tego doprowadzona jest rura nazwana kanalizacyjną, która nie ma podłączenia w domu II OSK 1659/06 (podczas oględzin nie stwierdzono istnienia w domu urządzeń kanalizacyjnych– ustalenia dokonane w protokole oględzin z dnia [...]). Wątpliwości w przedmiotowej sprawie dotyczą tego, czy do wyżej opisanego "obiektu" mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane. Wskazano, że o uznaniu zbiornika za budowlę służącą do odprowadzania ścieków podlegającą przepisom ustawy - Prawo budowlane można mówić wówczas, jeżeli spełnia on przesłanki określone w art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 tej ustawy i funkcjonuje w celu odprowadzania ścieków. Jeżeli zbiornik nie służy do odprowadzania ścieków, nie posiada przyłączy to wówczas nie może on być uznany za budowlę lub urządzenie. W świetle przepisu prawa budowlanego zbiornik jako budowla winien stanowić całość wraz z instalacjami i urządzeniami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu [...] do dołu doprowadzona jest rura kanalizacyjna mająca początek w kuchni. W kuchni stwierdzono "brak widocznych śladów instalacji kanalizacyjnej". Z wyjaśnień stron zamieszczonych w tym protokóle wynika, że rura kanalizacyjna została wbudowana w czasie remontu posadzek jednakże "instalacja nie została dokończona z powodu braku środków. Ścieki z umywalki czy wanny opróżniane są do wiader. Wszystko wylewane jest na gnojownik". Zatem przedmiotowa rura kanalizacyjna nie jest przyłączem a wykopany w ziemi dół nie może być uznany za zbiornik o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Wylewanie nieczystości z kuchni domu bezpośrednio do gruntu stanowi wprowadzanie ścieków do ziemi o którym mowa w art. 31 ust. 2 pkt 4, pkt 14, art.39 pkt 3, art. 42 prawa wodnego, ale nie stanowi naruszenia przepisów prawa budowlanego. Brak jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości definicji budowli w tym pojęcia "zbiornika" nie może powodować interpretacji rozszerzającej prowadzącej do obciążenia strony ujemnymi konsekwencjami sporów dotyczących interpretacji bardzo nieprecyzyjnych przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), II 1659/06 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie miały miejsca okoliczności uzasadniające nieważność postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Rozpatrując zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa budowlanego należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż uzasadniony jest najdalej idący zarzut, który sprowadza się do tego, że przepisy Prawa budowlanego nie mają zastosowania do obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Mając na względzie stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, to według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Przez budowlę, zgodnie z pkt 3 tego przepisu należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Definicji tej nie odpowiada będący przedmiotem sprawy, wykopany w gruncie dół o wymiarach 2,70m x 2,70m i głębokości 1m (bez umocnionych ścian i dna), z wyprowadzoną z niego rurą, kończącą swój bieg II OSK 1659/06 w podłodze pomieszczenia kuchennego w budynku mieszkalnym, niepołączoną z żadnym urządzeniem sanitarnym (zlewem, umywalką czy wanną). Przedmiotowy dół nie spełnia także określonej w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego (aktualnej na dzień wydania decyzji) definicji urządzenia budowlanego związanego z obiektem budowlanym, gdyż przez takie urządzenie należy rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że zbiornikiem w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego jest "każde sztucznie utworzone zagłębienie w ziemi, służące również do zbierania i gromadzenia ścieków domowych, niezależnie od technologii i sposobu w jaki zagłębienie to zostało wykonane i niezależnie od rodzaju materiałów użytych przy tej pracy". Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do sytuacji absurdalnych, kiedy to każde, nawet najmniejsze "sztucznie wykonane zagłębienie w ziemi", czyli także mały dołek do którego wylano ścieki domowe byłby zbiornikiem wg prawa budowlanego i podlegałby jego rygorom. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego właśnie rozmiary przedmiotowego dołu, sposób jego wykonania bez żadnych umocnień, a przede wszystkim brak technicznego połączenia ze znajdującym się w budynku jakimkolwiek urządzeniem sanitarnym czy innym "wytwarzającym" ścieki domowe nie pozwala na zakwalifikowanie go do wymienionych art. 3 pkt 3 prawa budowlanego budowli – zbiorników. Także nie można zakwalifikować przedmiotowego dołu do wymienionych w tym przepisie budowli - sieci uzbrojenia terenu, gdyż brak wskazanego połączenia z urządzeniami domowymi nie pozwala na przyjęcie, że jest to sieć kanalizacyjna. Z takich samych przyczyn nie można przyjąć, że przedmiotowy dół jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Podkreślić tu należy, że ze względu na przeznaczenie, technicznie związane z budynkiem muszą być takie urządzenia, jak instalacja kanalizacyjna czy przyłącze kanalizacyjne. Konkludując zatem, że przedmiotowy dół nie jest zbiornikiem, ani siecią uzbrojenia terenu, ani urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym (w rozumieniu II OSK 1659/06 art. 3 pkt 3 i 9 prawa budowlanego) należy stwierdzić, iż nie podlega on rygorom prawa budowlanego. Wprowadzanie do przedmiotowego dołu ścieków i różnego rodzaju substancji zanieczyszczających ziemię, mogłoby natomiast naruszać przepisy prawa wodnego, ochrony środowiska czy wymogi sanitarne. Do przeciwdziałania tego rodzaju skutkom nie są powołane organy nadzoru budowlanego lecz organy gospodarki wodnej, ochrony środowiska bądź inspekcji sanitarnej. Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej wywodów należy uznać, iż skarga kasacyjna w zawiera usprawiedliwione podstawy, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. nie odpowiada prawu, wobec czego w oparciu o przepis art. 185 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku