II OSK 1443/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 708/05 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od S. G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 708/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S. G. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wydaną w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] nakazał S. G. rozbiórkę garażu typu "blaszak" na działce przy ul. [...] w B.. Przedmiotowy garaż usytuowany jest w odległości 0,76 m od granicy z działką sąsiednią. Taki sposób lokalizacji obiektu narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Na powyższą decyzję S. G. złożył skargę do sądu administracyjnego, podnosząc, że garaż blaszany zmontowany został na płycie betonowej, nie jest trwale związany z gruntem i wbrew stanowisku organu istnieje możliwość doprowadzenia lokalizacji garażu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę. Sąd wyraził pogląd, że zastosowanie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest możliwe wyłącznie wówczas, kiedy dochodzi do budowy obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zachodzą wątpliwości, czy roboty budowlane przy realizacji spornego garażu stanowiły budowę. Sporny obiekt, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji posiada wymiary 3,00 x 5,00 m, wykonany został z blachy i nie jest połączony trwale z gruntem. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 – Prawa budowlanego, jednakże wymaga wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, na jakim podłożu został posadowiony, jakie są parametry techniczne obiektu, a w związku z tym – czy wymagał pozwolenia na budowę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wniósł też o orzeczenie o kosztach postępowania oraz zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 28 i art. 3 pkt 5 i 6 i art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego oraz niewłaściwe zastosowanie art. 50 i art. 51 tej ustawy. Sąd błędnie przyjął, że blaszany garaż stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 – Prawa budowlanego. Z protokołu przeprowadzonych oględzin wynika, że obiekt został posadowiony na ławach fundamentowych, co oznacza, że jest trwale połączony z gruntem. W toku dotychczasowego postępowania inwestor nie wskazywał też na zamiar czasowego użytkowania obiektu lub też przeniesienia go w inne miejsce lub rozbiórki w określonym czasie. Regulacją, która powinna być zastosowana wobec opisanej samowoli budowlanej powinien być zatem przepis art. 48 ustawy. W skardze kasacyjnej zarzucono również Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tych zarzutów podniesiono, że Sąd uznał, iż istnieje możliwość czasowego użytkowania garażu, mimo braku ku temu podstaw. Organy administracji nie naruszyły zasad określonych w art. 7 k.p.a., ani też nie uchybiły przepisom art. 12 § 1, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy potwierdza fakt budowy garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz jego usytuowanie w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, co stanowi wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 – Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do brzmienia art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego oprzeć można na: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu wymienionych wyżej podstawach. Jeżeli skarżący kwestionuje zasadność zaskarżonego orzeczenia powołując się na obydwie podstawy kasacyjne, to niezależnie od kolejności ich przytoczenia, rozważenia będzie wymagać w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć bowiem należy, że zarzuty dotyczące prawa materialnego mogą zostać właściwie ocenione jedynie na tle ustalonego stanu faktycznego. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 133 P.p.s.a. przede wszystkim należy podnieść, iż w ramach tego przepisu nie mieści się zarzut dokonania przez Sąd niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiał dowodowego. W takiej sytuacji z uwagi na brak w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów odpowiadających w swej treści przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należałoby postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzający się do przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 lit. c lub art. 151 P.p.s.a. Wprawdzie zarzuty takie nie zostały postawione ale w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy pozostaje to bez znaczenia. U podstaw wadliwego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legła bowiem dokonana przez ten Sąd błędna wykładnia art. 29 i art. 48 – Prawa budowlanego. Fundamentalną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było czy postawienie blaszanego garażu wymagało pozwolenia na budowę, a także czy jego usytuowanie naruszało przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych i to w sposób powodujący, iż niemożliwym było doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Uchylając zaskarżoną decyzje, a także poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, iż rozstrzygające znaczenie dla orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu ma fakt jego związania z gruntem. Zauważyć w związku z powyższym należy, że o tym kiedy wymagane jest pozwolenie na budowę czy zgłoszenie decyduje treść art. 29 i 30 –Prawa budowlanego. Tak więc okoliczność czy blaszany garaż był trwale związany z gruntem czy też nie, nie ma przesądzającego znaczenia. Jest poza sporem, że garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b – Prawa budowlanego. Usytuowanie jego nie będzie wymagało pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać on będzie warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 – Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 – Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nawet gdyby założyć, że przedmiotowy garaż jest obiektem o charakterze tymczasowym, to nie można zaliczyć go do eksponatów wystawowych (art. 29 ust. 1 pkt 25 cyt. ustawy) nie jest też obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy), jak również obiektem tymczasowym przewidzianym do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy). Tak więc postawienie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Bez znaczenia, jak to już wyżej zaznaczono, było czy pozostawał on trwale związany z ziemią czy też nie. Już tylko ubocznie zauważyć należy, że z protokołu oględzin podpisanego przez uczestników wizji lokalnej wynika, że garaż ten wykonany został w miejscu gdzie go posadowiono i usytuowany został na ławach fundamentowych co wskazuje na jego trwałe połączenie z gruntem. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że posadowienie przez inwestora przedmiotowego garażu nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. W obowiązującym stanie prawnym, orzeczenie rozbiórki w takiej sytuacji nie jest jednak bezwzględne. Nakaz rozbiórki może zostać orzeczony jedynie wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy obiektu. W art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 – Prawa budowlanego określone zostały przesłanki dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Z przepisu tego wynika obowiązek zbadania czy budowa samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem". Legalizacji samowoli budowlanej nie wyklucza bowiem samo naruszenie przepisów budowlanych, a jedynie takie ich naruszenie, które powoduje, że nie jest możliwym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodzić należy się ze stwierdzeniem Sądu, iż wobec usytuowania przez inwestora garażu w odległości 0,76 m od granicy działki, fakt naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, nie budzi wątpliwości. Brak jest jednakże wyraźnego odniesienia się Sądu do podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji garażu kwestii czy możliwym jest doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji gdy sprawa samowoli budowlanej została przesądzona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie winien zając stanowisko również i w tej kwestii. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.