I OSK 869/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Jolanta Rajewska (spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt IV SAB/Wa 19/05 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji w sprawie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 15 maja 1975 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,91 ha położonego we wsi M. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, iż dnia 24 czerwca 2004 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków wniosku. W odpowiedzi na to wezwanie strona nadesłała niepoświadczone za zgodność z oryginałem zaświadczenie PBN w [...] dotyczące nieruchomości położonej we wsi K. Z treści tego zawiadomienia nie wynikało by B. K. była właścicielką przedmiotowego gospodarstwa we wsi M. Z uwagi na nieusunięcie braków i nieprzedstawienie właściwych dokumentów podanie pozostawiono bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt IV SAB/Wa 19/05 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca przed rozprawą otrzymała zawiadomienie o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Podanie to nie wywołało zatem skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, a w konsekwencji konieczności wydania orzeczenia w sprawie. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64§ 2 kpa wstrzymuje w sprawie bieg terminów. Oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności, a więc Sąd nie może go zobowiązać do wydania decyzji w określonym terminie. Zupełnie odrębną kwestią jest ocena zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Czynność ta może być przez stronę zaskarżona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Samorządowego Odwoławczego w [...] do wydania decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W skardze przedstawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie, na skutek błędnego uznania, że organ administracji nie pozostaje w bezczynności pomimo, iż organ zawiadamiając o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 10, art. 64 § 2, a także art. 157 § 3 kpa. Zdaniem skarżącej wezwanie organu do przedstawienia dokumentów mających potwierdzać, że była właścicielką spornego gospodarstwa w dniu jego przejęcia przez państwo, nie dotyczyło w istocie kwestii stanowiących brak formalny wniosku, o jakim mowa w art. 64 § 2 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma zastosowania ogólna zasada, że datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi. W postępowaniu tym, zgodnie z art. 157§ 3 kpa, odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie poprzedzające wydanie takiej decyzji może dotyczyć wyłącznie wyjaśnienia kwestii formalnych, a nie zagadnień merytorycznych dotyczących przyczyn nieważności decyzji. Kwestie te mogą być wyjaśniane wyłącznie po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie może zatem zasługiwać na akceptację działanie organów administracji polegające na podejmowaniu czynności, które tylko z pozoru zgodne są z prawem, ale nie zmierzają do załatwienia sprawy. Nie można też aprobować poglądu Sądu I instancji o niezasadności skargi, w sytuacji gdy organ podejmuje czynności pozorujące działanie, zwłaszcza gdy są one dokonywane już po wniesieniu skargi na bezczynność organu. Taki sposób orzekania może utwierdzać organy w przekonaniu, iż pozorne działania pozbawiają stronę możliwości wniesienia skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt. 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W istocie w części wstępnej, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, B. K. powołuje się także na naruszenie między innymi art. 64§ 2 i art. 157 § 3 kpa, stawiając w ten sposób zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę tego naruszenia prawa dokonanego przez organ. W konsekwencji strona zarzuciła nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale także naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego polegającego głównie na błędnej wykładni art. 64 § 2 kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 64§ 2 kpa. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Sąd I instancji uznał, że bezczynność ta nie zachodzi, ponieważ organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania. Należy zatem rozważyć charakter prawny pozostawienia podania bez rozpoznania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego kwestii tej nie wyjaśniają. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowane były rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji publicznej. Dominujące jest jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 kpa i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa (W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, str. 89). Pogląd ten przeważa też w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94 (ONSA 1997, nr 3, poz. 114, glosa aprobująca E. Bojanowskiego OSP 1997 nr 7-8, poz. 136) oraz niepublikowanym wyroku z 25 maja 1999 r. I SA 1495/98 przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. W wyroku z 3 września 1992 r. III SA 1407/92 (OSP 1994, nr 6, poz. 104) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej, co ma ten skutek, że skarga na tę czynność organu administracyjnego nie jest dopuszczalna. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 (OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12 z glosą aprobującą B. Adamiak) podniesiono, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Stanowisko takie zaaprobował też J. Zimmerman w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1992 r. IV SA 1377/91 (OSP 1993 r., z. 10, poz. 205). Należy ponadto przypomnieć, że zgodnie z art. 64 podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa powinno zatem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94). Tylko zatem, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa nie wyklucza zarzutu milczenia organu i nie musi zawsze oznaczać niezasadność skargi na nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 Sąd Najwyższy podkreślił, że pozostawienie podania bez rozpoznania, także na podstawie art. 64 § 2 kpa, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku załatwienia tego podania w sposób zgodny z zasadą praworządności. W każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na ogólnych zasadach skarga na bezczynność organu. Także Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że wnoszący podanie, które pozostawiono bez rozpoznania, ma możliwość skorzystania ze środków przewidzianych przez prawo dla przeciwdziałania nieterminowemu załatwieniu sprawy. W konsekwencji Sąd ten uznawał, że w przypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej - gdy zarzuca ona organowi naruszenie prawa polegające na nierozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie - skarga na bezczynność organu. Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 kpa, nie daje zatem podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (por. niepublikowane wyroki NSA z 16 stycznia 2003 r. II SAB 333/02, 12 grudnia 2001 r. II SAB 270/01, 17 stycznia 2001 r. II SAB 240/00, z 10 grudnia 2003 r. II SAB 4/03). W związku z powyższym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej interpretacji art. 64 § 2 kpa, przyjmując, że pozostawienie podania bez rozpoznania zawsze czyni niezasadną skargę na bezczynność organu, a zatem, że przy skardze na bezczynność nie jest konieczne badanie czy pozostawienie podania bez rozpoznania było uzasadnione i dopuszczalne. Oznaczałoby to w konsekwencji pozbawienie strony uprawnienia do domagania się rozpatrzenia sprawy w przewidzianym terminie. Wbrew stanowisku Sądu I instancji pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest czynnością podlegającą odrębnemu zaskarżeniu do sądu. Zasadność pozostawienia podania bez rozpoznania strona może kwestionować w drodze skargi na bezczynność. organu. W takim przypadku dokonanie oceny czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od oceny czy wniosek B. K. spełniał wymogi formalne przewidziane w przepisach szczególnych i czy zachodziły przesłanki do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania - w trybie art. 64§ 2 kpa. W konsekwencji Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], czym naruszył przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 64 § 2 kpa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 183 § 1 i art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy oraz na podstawie § 18 ust. 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).