II OSK 1289/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 279/06 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od Gminy B. na rzecz [...] Sp. z o.o. w O. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Środowiska decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...], mocą której zobowiązano [...] Sp. z o.o. w O. zarządzający składowiskiem odpadów w miejscowości Ł. gmina B. do zamknięcia tegoż składowiska i przeprowadzenia jego rekultywacji według wskazanych zasad i w określonych terminach oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał, że sprawa zobowiązania [...] w O. do zamknięcia składowiska odpadów w miejscowości Ł. była już przedmiotem rozpoznania. Decyzją z [...] uchylona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...], a sprawę zamknięcia składowiska odpadów przekazano do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do zamknięcia składowiska odpadów i przeprowadzenia jego rekultywacji ustalając jednocześnie docelowy termin funkcjonowania i zakończenia rekultywacji tego obiektu. W ocenie Ministra Środowiska z treści przepisu art. 33 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) wynika, że wskazany w nim termin "do dnia 31 grudnia 2003 r." jest terminem zawitym, co oznacza, że po jego upłynięciu brak jest możliwości prawnych do wydania decyzji w tym trybie. Burmistrz Gminy B. wniósł na decyzję skargę do sądu administracyjnego zarzucając: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez uznanie, że postępowanie w sprawie zamknięcia składowiska odpadów komunalnych w Ł. i przeprowadzenie jego rekultywacji jest bezprzedmiotowe, 2) błędną wykładnię art. 33 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw polegającą na uznaniu, że wskazany w tym przepisie termin jest terminem zawitym i co zdaniem organu skutkować musi umorzeniem postępowania jako toczącego się po dacie 31 grudnia 2003 r., pomimo że decyzja w pierwszej instancji wydana została przed dniem 31 grudnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 279/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Środowiska z [...] nr [...] w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarżący ma interes prawny nie tylko w uczestnictwie w toczącym się postępowaniu, ale i w kwestionowaniu decyzji. Z akt wynika, że składowisko odpadów znajduje się na nieruchomości będącej własnością skarżącego. Właściciel tej nieruchomości jest niewątpliwie zainteresowany tym w jaki sposób nieruchomość jest wykorzystywana, a zwłaszcza czy składowane na niej odpady nie powodują zagrożenia dla otoczenia i czy tym samym nie dochodzi do naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w ustawach z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628) oraz z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo o ochronie środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 267). Skarżący ma więc w przedmiotowej sprawie nie tylko interes faktyczny ale interes prawny wynikający z konkretnych przepisów ww. ustaw, zwłaszcza że jego zdaniem wysypisko odpadów nie spełnia wymogów jakie stawiają te ustawy. Nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] w O. Użytkownik wieczysty nie może wykluczyć ze sprawy właściciela, ponieważ jego prawo do nieruchomości jest prawem "słabszym", które nie może unicestwić prawa własności, a tylko w niektórych wypadkach może prawo to ograniczyć. Takie ograniczenie nie wiąże się jednak z pozbawieniem właściciela nieruchomości przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot związany jest z tą nieruchomością. W ocenie Sądu błędny jest pogląd organu, że termin przewidziany w art. 33 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) był terminem zawitym. Termin zawity to inaczej termin ustawowy wyznaczony wprost przez przepisy prawa. Jest on nieprzekraczalny w tym znaczeniu, że po jego przekroczeniu czynność dokonana jest bezskuteczna. Taki termin może jednak być przywrócony. Analiza ww. przepisu, który wprowadza termin "do dnia 31 grudnia 2003 r." nie pozwala na uznanie go za termin zawity. Zdaniem Sądu jest on terminem materialnym, czyli takim, z którego istnieniem wiąże się określony obowiązek bądź uprawnienie konkretnego podmiotu mające swoje źródło w przepisie prawa materialnego i którego nie można przywrócić. Postępowanie w sprawie byłoby bezprzedmiotowe gdyby pierwsza decyzja organu pierwszej instancji została wydana po dniu 31 grudnia 2003 r. Ponieważ w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji po raz pierwszy termin z art. 33 ust. 6 powołanej ustawy został zachowany przeto nie można uznać, że powyższe postępowanie będące następstwem uchylenia jego decyzji stało się bezprzedmiotowe tylko dlatego, że toczyło się po tej dacie. Sąd zarzucił organowi odwoławczemu brak konsekwencji w rozumowaniu, a to z tego względu, że przyjmując taką wykładnię organ ten już decyzją z [...] powinien decyzję organu pierwszej instancji z [...] uchylić i postępowanie umorzyć, nie zaś przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd wywodził, że art. 33 ust. 6 powołanej ustawy nie stanowi, że w terminie do 31 grudnia 2003 r. musi być wydana decyzja prawomocna. To, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona nie jest jednoznaczne z tym, że organ ten nie może jej wydać pomimo upływu terminu. W ocenie Sądu decydujące znaczenie z punktu widzenia jego zachowania ma data wydania pierwszej, chociażby nieprawomocnej decyzji w tym przedmiocie, co oznacza, że postępowanie, które się toczy później, a które jest następstwem wniesienia skargi nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania było wadliwe. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. [...] Sp. z o.o. w O. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi Gminy B., pomimo że nie jest uprawniona do wniesienia skargi z powodu braku interesu prawnego, b) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1–3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi pomimo niewyczerpania przysługujących środków zaskarżenia (wznowienia postępowania administracyjnego), c) art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 133 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że organ odwoławczy powinien orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji, tj. stanu z dnia 31 grudnia 2003 r. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustaw – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085) w związku z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na uznaniu, że spełniony został ustawowy termin 31 grudnia 2003 r. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wnosiła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Art. 50 § 1 tej ustawy opiera legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego na kryterium ochrony indywidualnego interesu prawnego i kryterium ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymację w oparciu o pierwsze kryterium ma każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego mogą być zatem przepisy materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawę do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki. Podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego nie stanowią przepisy prawa cywilnego, a to z tego względu, że nie dają one podstaw prawnych do konkretyzacji sytuacji prawnej jednostki na drodze administracyjnej. Nie jest zatem prawidłową wykładnią art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności. Przepisy prawa administracyjnego mogą wiązać i uzależniać interes prawny z tytułem własności (art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego jednostki mogą być zatem wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, zaś przepisy prawa cywilnego tylko w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Samoistnie przepisy prawa cywilnego nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego chronionego na drodze administracyjnej. Według art. 33 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) "Organ ochrony środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zobowiąże, w drodze decyzji, zarządzających składowiskami odpadów do przedłożenia przeglądu ekologicznego, przegląd należy przedłożyć do dnia 30 czerwca 2002 r." Zgodnie z art. 33 ust. 6 powołanej ustawy "Jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach, organ ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, z urzędu, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów, określając termin zamknięcia składowiska oraz niezbędne działania do wykonania w czasie eksploatacji składowiska przed jego zamknięciem. Przepis art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio". Artykuł 33 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza zakres podmiotowy stron postępowania przez określenie, że obowiązek prawny przedłożenia przeglądu ekologicznego organ nakłada na zarządzających składowiskami odpadów. Przepis ten nie daje podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego dla innych podmiotów do żądania od zarządzającego przedłożenia przeglądu ekologicznego. Art. 33 ust. 1 nakazuje wydanie przez organ decyzji nakładającej na zarządzającego składowiskami odpadów obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego. Bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Art. 33 ust. 6 tej ustawy stanowi o obowiązku organu do wydania z urzędu decyzji o zamknięciu składowiska odpadów jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach. Art. 33 ust. 6 tej ustawy stanowiąc expressis verbis o obowiązku wydania decyzji z urzędu przesądza o tym, że ten przepis materialnoprawny nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego dla innych podmiotów. Skarga kasacyjna oparta została na zasadnym zarzucie naruszenia art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 33 ust. 1 i ust. 6 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, nie dają podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego Gminy B.. Udział w postępowaniu administracyjnym przez przyznanie jednostce przez organ administracji publicznej statusu strony nie zwalnia sądu od oceny czy ma ona interes prawny w sprawie wyprowadzony z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Przyznanie w postępowaniu administracyjnym wadliwie statusu strony otwiera jednostce tylko wówczas interes prawny, gdy organ nałożył na jednostkę obowiązek prawny, a w oparciu o przepisy prawa administracyjnego nie ma do tego podstaw prawnych. W takim przypadku interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z przepisów art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim bowiem razie jednostka ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji. Zaskarżona do sądu decyzja nie dotyczyła również obowiązku Gminy B.. W sprawie zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego brak podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego Gminy B.. Z tego względu, że w zaskarżonym wyroku został naruszony art. 50 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 ust. 6 powołanej ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, a stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.