II SA/Po 1417/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy /spr./ Sędzia WSA Małgorzata Górecka Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. i W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego; o d d a l a s k a r g ę /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy na podstawie art. 104 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) odmówił wydania decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] położonej w K. dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] polegającej na budowie masztu telekomunikacyjnego o wysokości 50 m, instalacji anten nadawczo-odbiorczych i radiolinii na maszcie, ustawieniu kontenera technologicznego i budowie przyłącza elektorenergetycznego. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...]r. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce [...] w K. dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wystąpiła spółka "A" Sp. z o.o. Na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja kratowej wieży stalowej o wysokości 50 m planowana jest na terenie niezabudowanym poza obszarem zwartej zabudowy wsi K. w odległości około 450 m od zabudowań gospodarstwa agroturystycznego D. i W. J., które położonej jest na działce nr [...]. Wyrazili oni sprzeciw co do planowanej inwestycji domagając się wydania odmownej decyzji. Argumentowali, bowiem, że planowane przedsięwzięcie nie jest celem publicznym, a jest to działalność komercyjna spółki "A", to operator podjął ryzyko nabycia działki nr [...] wiedząc o tym, że wyrażają oni sprzeciw, dalej podnoszono, że tereny te stanowią najbardziej atrakcyjne zakątki W., posadowienie zaś stalowej wieży kratowej o wysokości 50 m oszpeci krajobraz, spowoduje zakłócenie ładu przestrzennego. Z racji tego, że prowadzą obiekt agroturystyczny tego typu inwestycja spowoduje utratę potencjalnych gości, utratę dochodów i spadek wartości nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania uzyskano pozytywne uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Wojewody, a na podstawie ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od Wojewody i Zarządu Dróg Wojewódzkich. Przechodząc do analizy obowiązujących przepisów prawa organ stwierdził, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o p.z.p. i na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzję odmowną uzasadnia interpretację art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o p.z.p., które mówią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzenni. W ocenie organu zlokalizowanie na działce [...] w K. przedmiotowej wieży jest sprzeczne z cytowanymi przepisami bowiem zakłóci ład przestrzenny, ulegną pogorszeniu walory krajobrazowe najbliższego otoczenia, a w równinnym terenie wysoka wieża spowoduje dysonans architektoniczny. Wskazano, że walory krajobrazowe i przyrodnicze są bogactwem tego terenu, a planowana ingerencja urbanistyczna spowoduje obniżenie atrakcyjności terenu. Podano także, że wieża zakłócałaby ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich w szczególności z gospodarstwa agroturystycznego, co uznano za sprzeczne z art. 144 kodeksu cywilnego. Odwołanie od tej decyzji z wnioskiem o jej uchylenie i orzeczenie o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - złożyła spółka "A" Sp. z o.o. w W. Zarzucono naruszenie art. 56 ustawy 27.03.2003 r. o p.z.p. przez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi w szczególności z ustawą z dnia 27.04.2001 r. prawo ochrony środowiska, dalej naruszenie art. 36 ust. 3 i art. 63 ust. 3 ustawy o p.z.p. przez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w tej sprawie, a także art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o p.z.p. przez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę do wydania odmownej decyzji. Wskazano, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w tym art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego przez powołanie się w decyzji administracyjnej na podstawę art. 144 kodeksu cywilnego oraz poprzez pominięcie, że W. J. początkowo wyrażał zgodę na sprzedaż swojego gruntu pod stację bazową telefonii komórkowej, a obecne zarzuty stawiane są z tej racji, że wieża nie jest planowania na gruncie stanowiącym jego własność. W uzasadnieniu odwołania przywołano pogląd prawny wyrażany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 08.02.1999 r. sygn. II SA/Ka 85/97, w którym stwierdzono, że nie ma znaczenia okoliczność, że w następstwie zrealizowania spornej inwestycji uległaby obniżeniu wartość nieruchomości sąsiednich a także pogląd wyrażany w wyroku NSA z dnia 09.01.2001 r. sygn. IV SA 1826/00 uzasadniający tezę o niestosowaniu przez organy administracji publicznej dla podstawy decyzji administracyjnej przepisów kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 56 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podano w ślad za tym co wskazano w uzasadnieniu decyzji I instancji, że planowania inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i to ze względu na przedmiot inwestycji jakim jest zapewnienie łączności publicznej. Uznano jednak za trafne argumenty zawarte w odwołaniu o naruszeniu art. 56 ustawy o p.z.p., który to przepis umożliwia odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego tylko w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z odrębnymi przepisami. Dalej wskazano, że decyzja została wydania z naruszeniem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym trybu informowania stron o decyzji kończącej postępowania w sprawie. Wskazano, że o postanowieniach zawiadamia się w drodze obwieszczenia zawierającego treść postanowienia i pouczenie o sposobie zażalenia. Tymczasem w toku postępowania tylko część postanowień doręczano stroną, brak było informacji o możliwości złożenia zażalenia. Powyższe uchybienie przed organem I instancji powinno być skorygowane w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli D. i W. J. Zarzucają oni zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich dowolną interpretację, a także ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W uzasadnieniu skargi kwestionują prawidłowość zakwalifikowania budowy wieży telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego argumentując, że spółka "A" nie jest organizacją pożytku publicznego a planowana inwestycja nie jest wymieniona w art. 6 pkt 1-10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoją argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono także, że mogą powstać wątpliwości czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest "inwestycją celu publicznego" o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o p.z.p. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do zakwalifikowania tej inwestycji powinny mieć zastosowanie przepisy art. 2 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 16.07.2004 r. prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171 poz. 1800), z których to przepisów wynika, że przez publicznie dostępną usługę telefoniczną należy rozumieć usługę dostępną dla ogółu użytkowników w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz do uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy. Dodano również, że uchylenie odmownej decyzji organu I instancji nie przesądza o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, ponieważ procedura lokalizacyjna zostanie powtórzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić charakter prawny decyzji wydanej przez organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoją decyzję wydało na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja ta ma charakter kasacyjny, bo jak podano w uzasadnieniu postępowanie wyjaśniającego przed organem I instancji zostało w prawdzie przeprowadzone, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. Powyższe naruszenie związane jest z naruszeniem przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew obowiązkowi zawiadamiania stron w drodze obwieszczeń i w sposób zwyczajowo przyjęty wymogu tego w stosunku do wydawanych w toku postępowania I instancyjnego wszystkich postanowień nie dochowano. Należy wyjaśnić że sformułowanie, że pozostałe strony zawiadamia się o wymienionych wyżej czynnościach w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości przesądza, że wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowania w sposób zwyczajowo przyjęty danej miejscowości. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za wykonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Słusznie uznał organ odwoławczy, że nie dochowanie wymogu z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przesłankę dla ponowienia postępowania przed organem I instancji celem wyeliminowania powyższych uchybień. Istota argumentacji skarżących sprowadza się do negowania przyjęcia zarówno w uzasadnieniu decyzji I instancji jak i w decyzji odwoławczej, że planowania inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Skarżący wywodzą, że planowana inwestycja nie jest celem publicznym, ponieważ realizowana jest przez przedsiębiorstwo komercyjne. Takie stanowisko znalazło potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.11.2000 r. I SA 1986/99, w którym wyrażono pogląd, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wyrażono jednak i odmienne stanowisko dowodząc, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna: porównaj wyrok NSA z 09.02.2000 r. sygn. I SA 363/99. Ten ostatni pogląd znalazł akceptację w literaturze prawniczej w sformułowaniu poglądu, że możliwa jest w aktualnym stanie prawnym realizacja inwestycji celu publicznego przez podmiot prywatny (tj. inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo pastowana lub komunalna osoba prawna) i w całości z niepublicznych środków - wystarczy, że ów podmiot zmierza do realizacji jednego z ustawowo określonych celów publicznych o zasięgu lokalnym lub ponad lokalnym; vide: Tomasz Grossmann "Państwo i prawo" 2005/9/81 artykuł "Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności". Jak z powyższego wynika pojęcie inwestycji celu publicznego jako pojęcie nieprecyzyjnie zdefiniowane nie jest jednoznaczne. Nie każde bowiem zamierzenie którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny" może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jednak należy, że katalog określony w art. 6 cytowanej ustawy jest katalogiem zamkniętym i nie może być prowadzona interpretacja rozszerzająca. Powyższe uwagi winny być wzięte pod rozwagę w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 78 kpa. Konieczność usunięcia uchybień procesowych przez organ I instancji o czym trafnie orzekł organ odwoławczy skutkuje koniecznością oddalenia skargi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). /-/ M.Górecka /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy MK