III SA/Wr 216/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec,, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (spraqwozdawca), , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 21 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. oddala skargę. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 21 lutego 2005 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyraził przekonanie, iż zakwestionowana uchwała została w istocie podjęta bez podstawy prawnej, mimo że organ stanowiący gminy wskazał w tym zakresie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podkreślił, że uchwała, o której mowa, zawiera szeroki katalog zasad wyznaczających kierunek oraz podstawę działania radnych, m.in.: praworządności, bezstronności i bezinteresowności, uczciwości i rzetelności czy też szeroko pojętego działania na rzecz dobra lokalnej społeczności. Akt ten wskazuje na obowiązek przestrzegania powszechnie obowiązującego porządku prawnego oraz powstrzymywania się od działania stronniczego, na rzecz partykularnych, indywidualnych interesów. Radni zobowiązani są do działania w sposób jawny, udzielając "rzetelnych, uczciwych i dokładnych informacji o pełnionej funkcji przedstawicielom mediów". Zostali też obowiązani do wykonywania mandatu w sposób rzetelny i sumienny. Winni nadto działać w sposób jawny i praworządny. Zdaniem organu nadzoru, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważnił żadnego z organów gminy do ustanawiania zasad (norm) określających postępowanie lub wykonywanie mandatu radnego. Materia ta nie należy do "spraw pozostających w zakresie działania gminy" w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie może być mowy o istnieniu domniemania do podejmowania tego rodzaju aktów przez organ stanowiący podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda zwrócił dalej uwagę na to, że mandat radnego ma charakter mandatu wolnego. W wykonywaniu swoich obowiązków i przysługujących uprawnień radny nie jest związany instrukcjami wyborców. W ramach działań zgodnych z prawem ponosi on przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną. Zdaniem organu, powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie dają radzie gminy upoważnienia do stosowania wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinujących wtedy, gdy nie wywiązują się oni z obowiązku uczestnictwa w sesjach rady i pracach jej komisji. Także art. 7 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) przesądza o tym, że "status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewniać swobodne wykonywanie ich mandatu." Organ nadzoru zauważył dalej, iż sama ustawa o samorządzie gminnym reguluje – szeroko i kazuistycznie, w formie zakazów i nakazów – kwestie związane z możliwością podejmowania czy prowadzenia przez radnego działalności mogącej mieć charakter korupcjogenny. Ustawa ta reguluje też kwestie dotyczące wykonywania mandatu radnego, określa jego prawa i obowiązki jako członka kolegialnego organu stanowiącego i kontrolnego gminy pochodzącego z powszechnych, równych, bezpośrednich oraz tajnych wyborów społeczności lokalnej. Wojewoda przywołał w tym kontekście przepisy art. 11"b" ust. 1 i 2 ustawy, w świetle których – w ocenie organu – radny nie może być adresatem norm w zakresie realizacji zasady jawności działania, gdyż odnoszą się one tylko do organów gminy: rady oraz wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Zwrócił też uwagę na treść art. 23 i 23a, szerzej omawiając charakter i znaczenie przewidzianego w tym drugim przepisie aktu ślubowania. Organ nadzoru uznał nadto za bezpodstawne § 4 i 8 uchwały odnoszące się – odpowiednio – do czerpania korzyści materialnych i osobistych z tytułu sprawowanej funkcji radnego oraz do ujawniania informacji niejawnych i poufnych po zakończeniu kadencji. Podkreślił, iż kwestie ochrony informacji objętych szczególną ochroną reguluje ustawa z dnia 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 11, poz. 95 ze zm.). Wojewoda stwierdził dalej, że radny jako obywatel Rzeczypospolitej Polskiej jest zobowiązany do przestrzegania powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, określonych w art. 87 i Konstytucji RP, pod rygorem zastosowania prawem przewidzianych sankcji. Zasady i normy postępowania określone w treści przedmiotowej uchwały są uregulowane i mają swoje źródło w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w ustawie o samorządzie gminnym oraz w innych aktach prawnych regulujących sferę działań organów władzy publicznej oraz członków tychże organów). Nieuzasadnione jest umieszczanie w akcie organu stanowiącego gminy norm o charakterze wyłącznie obyczajowym, moralnym czy etycznym. W ocenie Wojewody, normy tego rodzaju, poza sferą działalności człowieka uregulowaną powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie mogą mieć charakteru wiążącego, skutkującego możliwością zastosowania określonego rodzaju sankcji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zwrócono ponadto uwagę na przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, konstytuujący jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa, która stanowi podstawę i jednocześnie wyznacza kierunki i działania organów władzy publicznej. Organy wykonujące i sprawujące władzę publiczną mogą podejmować działania tylko w przypadku istnienia wyraźnej kompetencji zawartej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W tym przypadku nie ma zastosowania zasada domniemania kompetencji określona w art. 18 ust. 1 ustawy. Wojewoda podkreślił też, iż w sferze działań podejmowanych przez organy władzy publicznej jedna z podstawowych reguł prawa cywilnego – "dozwolone jest wszystko co nie jest zabronione" – nie uzasadnienia. Dlatego też, jedynym władczym, przewidzianym prawem instrumentem czy też środkiem mogącym mieć wpływ na wykonywanie mandatu radnego (jednak tylko w sferze udziału w pracach rady i jej komisji) jest ustalanie przez radę zasad przyznawania diet radnym, poprzez uzależnienie ich wysokości od aktywności danej osoby sprawującej funkcję radnego. Poza wymienioną sferą rada gminy nie może – w sposób zgodny z prawem nakładać obowiązków określonego zachowania czy też postępowania na radnych wchodzących w skład tegoż organu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska B. wniosła o jego uchylenie w całości, uzasadniając swoje żądanie następującą argumentacją. Strona skarżąca zwróciła przede wszystkim uwagę – powołując się w tym zakresie na poglądy literatury – na szeroko ujęte ramy domniemania właściwości rady gminy, przewidzianego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przekazując do rozstrzygnięcia rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem strony, oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy, np. wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należące do właściwości wójta. Wojewoda, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze, przyjął – w ocenie skarżącej Gminy – konstrukcję niedopuszczalnego zawężenia domniemania właściwości rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy. Takie rozstrzygnięcie stanowi więc nadmierną ingerencję organu nadzoru w samodzielność gminy, w kwestii określania ustroju wewnętrznego przez jej organy stanowiące, co jest sprzeczne z art. 169 § 4 i art. 171 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wyraziła w związku z tym zapatrywanie, że Wojewoda D., w uzasadnieniu do swojego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wykazał, iż Rada Miasta, podejmując sporną uchwałę, działała wbrew prawu lub to prawo naruszyła. W skardze podkreślono dalej, że uchwała reguluje materię etyki postępowania radnych, zbliżoną do "etyki zawodowej" poszczególnych grup zawodowych (np. radców prawnych). Stanowi ona zbiór norm moralnych określających postępowanie radnych, zebranych w formie kodeksu. Wynika to z celu uchwały określonego w jej uzasadnieniu. Celem tym jest zidentyfikowanie i zebranie standardów postępowania, które powinni przestrzegać radni pełniący funkcje publiczne w strukturach samorządu terytorialnego a także wspomaganie ich w prawidłowym wypełnianiu tych standardów, w zgodzie z oczekiwaniami społecznymi i obywatelskimi. W uzasadnieniu spornej uchwały podniesiono też, iż "..zasady wyrażone w kodeksie znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa, które regulują prawa i obowiązki radnych gmin, stanowiąc ich uzupełnienie i wzmocnienie". Zdaniem strony skarżącej, taka działalność prawodawcza rady mieści się w pojemnych ramach art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo zwrócono uwagę na dyskusję podjętą przez środowiska prawnicze na tle projektu nowej ustawy o pracownikach samorządowych, opracowanego w MSWiA, przewidującego delegację dla prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia kodeksów etyki pracownika samorządowego oraz radnych gminy, powiatu i województwa. W dyskusji stwierdzono, iż "..propozycja ustanowienia kodeksów etyki w samorządach w formie rozporządzeń prezesa Rady Ministrów jest nie do przyjęcia. Projektodawcy wprowadzają analogię z Kodeksem etyki służby cywilnej, nie uwzględniając, że rozporządzenia premiera powinny być adresowane do jednostek mu podległych, a więc nie do radnych i pracowników samorządowych" (Wspólnota 2004, Nr 8, s. 18). Strona skarżąca podniosła też, iż sporna uchwała jest elementem akcji społecznej "Przejrzysta Polska", do której przystąpiła również Gmina Miejska B. W dniu 23 lutego 2005 r. Rada Miasta podjęła w związku z tym uchwałę Nr [...] w sprawie powołania doraźnej Komisji d/s wdrażania zadań określonych w akcji społecznej "Przejrzysta Polska". Jednym z zadań komisji jest "wdrożenie kodeksu etyki radnego Rady Miasta B.". W konkluzji skargi stwierdzono, że przyjęte w Kodeksie etyki radnego Gminy B. zasady i normy postępowania mieszczą się w szerokim zakresie spraw objętych działaniem gminy, przyjętym w treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sposób postępowania radnych nie jest i nie może być do końca, wyznaczony przez ustawy. Jeżeli zatem istnieje przekonanie o działaniach etycznych w tzw. sytuacjach trudnych wyborów, gdy radni przedkładają dobro publiczne nad chęć realizacji własnych partykularnych interesów, bądź postępują zgodnie z katalogiem norm etycznych, to jest to podstawa do uznania, czy pogłębienia zakresu zaufania publicznego niezbędnego do wykonywania mandatu radnego. Tym bardziej, że zebrane w uchwale standardy postępowań radnych znajdują również swoje odzwierciedlenie w Europejskim Kodeksie Radnych i innych osób pochodzących z wyboru przyjętym w dniu 17 czerwca 1999 r. przez Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (CLRAE). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem Wojewoda D. trafnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego przez Gminę rozstrzygnięcia nadzorczego, iż uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie przyjęcia Kodeksu etyki radnego Rady Miasta B. podjęta została w istocie bez podstawy prawnej. W ocenie składu orzekającego Sądu, podstawowe w sprawie znaczenie mają przede wszystkim prawidłowo interpretowane przepisy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po myśli pierwszego z dopiero co przywołanych przepisów: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Cytowana dyspozycja adresowana jest jednoznacznie do wszystkich bez wyjątku organów publicznych, do których zaliczyć także trzeba wykonujące swoje zadania publiczne organy poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (także zatem rady gmin). Uwzględniając brzmienie art. 7 Konstytucji, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni następujący pogląd Sądu Najwyższego, zawarty w zdaniu pierwszym tezy postanowienia z dnia 18 stycznia 2005 r. (WK 22/04, OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29): "Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że ..., zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji (podkreślenie WSA) takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej kompetencji". Przedstawione stanowisko SN trudno zresztą kwestionować, jeśli zważyć, iż w analizowanym obecnie przepisie konstytucyjnym mowa o działaniu na podstawie prawa. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu Gminy Miejskiej B., normatywnej podstawy ("normy kompetencyjnej" w rozumieniu argumentacji użytej przez SN w przywołanym orzeczeniu) dla podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono w obecnie skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie stanowi przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej". Z takiego ujęcia wynika bowiem kompetencja rady gminy jako organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego jedynie przy spełnieniu dwóch przesłanek: po pierwsze – określona sprawa musi pozostawać "w zakresie działania gminy" (przesłanka pozytywna); po drugie – właściwość rady gminy do załatwienia sprawy mieszczącej się w podanym zakresie nie może być wyłączona zapisem ustawowym (przesłanka negatywna). Bliższego wyjaśnienia wymaga zwłaszcza pierwszy z przedstawionych wymogów. Skoro – w myśl wielokrotnie już przytaczanego art. 7 Konstytucji – każdy organ władzy publicznej może działać na podstawie prawa, nie powinno budzić wątpliwości, że kompetencja do uchwalenia "Kodeksu etyki radnego" (określonej gminy) jest sprawą, którą prawodawca wyraźnie zaliczył w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do spraw "pozostających w zakresie działania gminy". Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie tak szeroko zakreślonego domniemania kompetencji rad gmin, jak to przyjęła strona skarżąca. Pogląd zaprezentowany w skardze oznacza bowiem w konsekwencji konieczność przyjęcia kompetencji rady gminy w każdej kwestii związanej w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem gminy, w której rada uważałaby za zasadne zająć własne stanowisko, jeśli tylko konkretny przepis nie przewidywałby wprost (wyraźnie) właściwości innego organu w tej sprawie. Należy w związku z tym mocno podkreślić, że przyjęta przez stronę skarżącą konstrukcja tak szerokiego domniemania kompetencji rady (domniemania, którego przyjmowanie słusznie wykluczył SN we wcześniej cytowanym postanowieniu), pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą wynikającą z art. 7 Konstytucji. W tym kontekście wypada podzielić zapatrywanie Wojewody D., zgodnie z którym, w świetle obu analizowanych w tym miejscu rozważań przepisów nie może być mowy o respektowaniu zasady, iż dozwolone jest wszystko to, co nie zostało zakazane. Przeciwnie, brzmienie obu przepisów, tzw. Art. 7 Konstytucji i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nakazuje wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który jednoznacznie zalicza do zadań gminy określoną sprawę, przewidując wprost kompetencje rady do załatwienia tej sprawy lub też nie określając, który organ gminy miałby ją załatwić. Na kanwie dotychczasowych wywodów trzeba jednak skonstatować, że ustawodawca w ogóle nie przewiduje – w aktualnie obowiązującym porządku prawnym – możliwości uchwalania "Kodeksu etyki radnego (określonej gminy)". Dopuścił natomiast wyraźnie taką możliwość w odniesieniu do niektórych grup zawodowych, np. lekarzy, dla których uchwalanie zasad etyki i deontologii zawodowej mieści się w zakresie kompetencji Krajowego Zjazdu Lekarzy, na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.), czy radców prawnych (tu ustawodawca przewidział właściwość Krajowego Zjazdu Radców Prawnych, w art. 57 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, jednolity tekst – Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Na tle rozpoznawanego przypadku widać jednak wyraźnie odmienność sytuacji radnych gmin, w stosunku do wymienionych grup. Wynika ona z faktu terytorialnego ograniczenia władztwa poszczególnych gmin (i ich rad, jak idzie o ich kompetencje stanowiące), czego brak w wypadku grup zawodowych, traktowanych przecież jednolicie – co do zasad etyki i deontologii – w skali kraju. Innymi słowy ujmując problem godzi się zauważyć, że określone zasady obyczajowe, moralne i etyczne (a stworzenie zbioru zasad postępowania o takim właśnie podłożu było celem podjęcia spornej uchwały) powinny wiązać wszystkich radnych gminnych w kraju. Można nawet skutecznie twierdzić i bronić zapatrywania, że problem dotyczy nawet radnych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w kraju (nie tylko gmin). Jest to zatem problem ponadlokalny. Kompetencji do jego ewentualnego prawnego rozwiązania nie może zatem posiadać rada jednej z gmin. Zagadnienie to może uregulować jedynie centralny prawodawca. Przyjęcie w tym wypadku kompetencji rady każdej gminy, rady powiatu bądź sejmiku samorządowego mogłoby skutkować przyjęciem przez każdy z tych organów odmiennego, różniącego się między sobą, katalogu zasad, a przecież nie sposób twierdzić, że obyczaje, moralność (etyka) są różne dla różnych grup radnych. Nie może mieć zatem istotnego znaczenia podniesiona na rozprawie przez przedstawicieli Gminy Miejskiej B. praktyka powszechności podejmowania przez rady gmin uchwał w sprawie przyjęcia podobnych kodeksów etycznych radnych tych gmin. Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 Konstytucji. Pierwsza z wymienionych norm przewiduje, iż "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Tymczasem kwestia stworzenia zbioru zasad etycznych radnego określonej gminy nie mieści się w zakresie pojęcia ustroju wewnętrznego tej jednostki samorządu terytorialnego. Warto ponadto zauważyć, iż konstytucyjny zwrot "w granicach ustaw" stanowi rozwinięcie terminu "na podstawie przepisów", w tym sensie, iż ocena, czy granice kompetencji zostały przekroczone (czy też nie) możliwa jest dopiero po wskazaniu przepisu, który owe kompetencje przyznaje. Skoro – o czym była już wcześniej mowa – brak przepisu, który upoważniałby którykolwiek organ gminy do stanowienia "Kodeksu etyki radnego", nie powstaje w ogóle zagadnienie oceny przekroczenia granic takiego upoważnienia. Ponieważ sporna uchwała Rady Miejskiej B. został rzeczywiście wydana bez podstawy prawnej, Wojewoda D. – stwierdzając jej nieważność – nie dopuścił się też naruszenia art. 171 ust. 1 Konstytucji, przewidującemu kryterium legalności jako jedyne w procesie sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Trzeba także podkreślić, iż nie można również poszukiwać skutecznie uzasadnienia dla podjęcia spornej uchwały w programach społecznych (np. "Przejrzysta Polska"), jako że nie statuują one norm wiążących, na wzór przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zważywszy powyższe, sąd był zobligowany skargę oddalić, kierując się dyspozycją wynikającą z art. 151 p.s.a.