I OSK 1462/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "K." Sp. z .o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 321/06 w sprawie ze skargi "K." Sp. z .o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 321/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek, położonych we wsi N., gmina O.: 1. nr [...] o powierzchni 0, [...] ha (Kw nr [...]) na działki: a. [...] o pow. [...] ha, b. [...] o pow. [...] ha, c. [...] o pow. [...] ha, d. [...] o pow. [...] ha, e. [...] o pow. [...] ha, f. [...] o pow. [...] ha; 2. nr [...] o powierzchni [...] ha (Kw nr [...]) na działki: a. [...] o pow. [...] ha (droga powiatowa), b. [...] o pow. [...] (droga), po warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych w wyniku podziału działek nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...] ustanowiona zostanie służebność przejazdu przez drogę wewnętrzną, to jest działkę nr [...], przy czym równoznaczna ze spełnieniem warunku będzie sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w N. przyjętym uchwałą nr 11/20/97 Rady Gminy w O. z dnia 25 kwietnia 1997 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 25 poz. 127 z 30 czerwca 1997 r.) działki od nr [...] i nr [...] wydzielone z działki nr [...] przeznaczone są pod tereny mieszkalnictwa A2M i przewidziana jest na nich budowa budynku mieszkalnego szeregowego, a działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] przeznaczona jest pod ulicę zbiorczą KZ1 i z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, przechodzi z mocy prawa na własność powiatu bydgoskiego. Organ podał, iż jakkolwiek działka nr [...] wydzielona z działki [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową [...] oraz ulice lokalne [...] i [...], to w planie nie został dla nich wskazany cel publiczny, w związku z czym zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. należało ją uznać za drogę wewnętrzną. Odwołując się od powyższej decyzji w zakresie zawartego w niej warunku ustanowienia przy zbywaniu działek służebności przejazdu przez działkę nr [...] jako drogę wewnętrzną, względnie sprzedaży tychże działek łącznie z udziałem w działce nr [...],[...] Sp. z o.o. w N. podniosła, iż działka nr [...] nietrafnie została uznana za drogę wewnętrzną. W planie zagospodarowania nie ma jednoznacznego zapisu o tym, że droga będzie drogą gminną, jednakże zapis "KL" - komunikacja lokalna (symbol KD7 dotyczy niewielkiej części drogi) zawsze w planach oznaczał przeznaczenie pod drogę gminną, co potwierdza praktyka stosowana dotychczas przy wydawaniu decyzji podziałowych zarówno w Urzędzie Gminy w O. jak i w Urzędzie Rejonowym w B. Spółka [...] wymieniła przykłady tego rodzaju decyzji, w wyniku których w związku z podziałem doszło do przejęcia dróg na własność gminy za odszkodowaniem. Dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że mimo, iż na działce nr [...] znajduje się urządzona ulica w rejestrze gruntów sklasyfikowana jako droga, to o tym czy dana droga jest drogą publiczną stanowią względy techniczne i prawne. Droga publiczna musi odpowiadać parametrom technicznym właściwym dla danej klasy, a zaliczenie jej do danej kategorii musi nastąpić w formie uchwały. Z uwagi na to, iż w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się wydzielona działka nr [...] uchwała taka nie została podjęta, nie jest możliwe uznanie istniejącej na niej drogi za drogę publiczną. W konsekwencji droga ta pozostaje własnością spółki. Celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonych działek konieczne jest ustanowienie na niej służebności przejazdu dla właścicieli działek wydzielonych z działki [...]. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka [...] wniosła o zmianę decyzji Wójta Gminy O. w zakresie orzeczenia przejęcia działki nr [...] na rzecz gminy z mocy prawa. Skarżąca zakwestionowała uznanie drogi na działce nr [...] za drogę wewnętrzną (i w konsekwencji nie przejęcie jej z mocy prawa na własność Gminy O.) oraz konieczność ustanowienia na niej służebności gruntowej. Zdaniem Spółki [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zinterpretowało, iż drogami publicznym w sensie własności mogą być jedynie drogi, w odniesieniu do których podjęto uchwałę o zaliczeniu ich do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Wiele dróg w gminie nie zaliczono uchwałą do żadnej kategorii dróg publicznych, a stanowiąc sieć dróg wewnętrznych o charakterze publicznym są własnością gminy. W ocenie skarżącej warunek określenia publicznego charakteru tych dróg został przez Radę Gminy O. spełniony w uchwale nr 11/20/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zapis "KL" - komunikacja lokalna. Spółka [...] podniosła także, że działki od nr [...] do nr [...] mogą uzyskać dostęp do drogi publicznej przez działkę [...] przejętą na rzecz powiatu w następstwie ustanowienia służebności na działce nr [...]. W skardze zawarto także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do pisma z dnia 2 grudnia 2005 r. uzupełniającego odwołanie oraz nie ustosunkowania się do przedstawionych rozstrzygnięć (lokalnych organów administracji samorządowej) dotyczących przejęcia (na własność gminy) dróg w ramach tego samego osiedla, na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również do podniesionej w odwołaniu przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wskazano nadto, iż nie ustosunkowano się do wymienionych przez skarżącą decyzji podziałowych, gdyż były one podjęte w odrębnych postępowaniach nie dotyczących sprawy, zaś pismo z dnia 2 grudnia 2005 r. wzięte zostało pod uwagę, lecz nie wniosło ono do sprawy nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z kolei kwestia przewlekłości postępowania rozpatrywana była w innym postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia 28 października 2005 r. Wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Podał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości może nastąpić tylko wówczas, jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że za równoznaczne z dostępem do drogi publicznej należy traktować wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej służebności dla wydzielonych działek gruntu. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Z kolei art. 99 ustawy przewiduje wydanie w przedmiocie podziału nieruchomości tzw. decyzji warunkowej, jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności lub sprzedaży udziału w prawie do działki będącej drogą wewnętrzną, stosowanie do art. 93 ust. 3. Z uwagi na to, iż skarżący kwestionował uznanie przez organy obydwu instancji działki nr [...] za drogą wewnętrzną, a w konsekwencji orzeczenie o podziale działki [...] jako nie mającej dostępu do drogi publicznej pod warunkiem, o którym mowa w art. 99 (co się łączy jednocześnie ze stwierdzeniem braku podstaw do przejęcia z mocy prawa działki nr [...] na własność gminy za odszkodowaniem), Sąd uznał za niezbędne określenie prawnego charakteru działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Wyjaśnił, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest definicji drogi publicznej, w związku z czym w zakresie tym należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Art. 1 tej ustawy określa, iż drogami publicznymi są te drogi, które zostały zaliczone na jej podstawie do jednej z kategorii dróg, a mianowicie drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Wskazany podział dróg publicznych został przyjęty w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cechą drogi publicznej jest możliwość korzystania z niej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Musi ona nadto odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym i stosownie do art. 1 ustawy z 21 marca 1995 r. spełniać warunek formalny w postaci podjęcia przez właściwy organ samorządu uchwały o zaliczeniu jej do danej kategorii dróg. W przypadku drogi gminnej zgodnie z art. 7 ustawy wymagane jest podjęcie uchwały przez radę gminy o zaliczeniu drogi o znaczeniu lokalnym do tej kategorii. Sąd stwierdził następnie, iż drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Zaliczenie zatem drogi do określonej kategorii jest równoznaczne z uzyskaniem przymiotu drogi publicznej. O publicznym charakterze drogi nie przesądza więc oznaczenie działki gruntu w ewidencji gruntu jako droga, jak również przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę lokalną. Skoro w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla w N. teren, na którym znajduje się działka nr [...] przeznaczono na ulice lokalne [...] i [...] i drogę dojazdową [...] (w przeciwieństwie do terenu działki nr [...] oznaczonej jako droga powiatowa - [...]), a z akt sprawy nie wynika, by po uchwaleniu planu zaliczono je uchwałą Rady Gminy w O. do dróg gminnych – brak jest podstaw do przyjęcia, iż działka nr [...] posiada status drogi publicznej. Sąd uznał, że organy obydwu instancji trafnie uznały działkę nr [...] za drogę wewnętrzną, konsekwencją czego było zamieszczenie w decyzji warunku mającego na celu zapewnienie przyszłym właścicielom działek od nr [...] do nr [...] dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie na niej służebności (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie miała wpływu na sprawę okoliczność, że w innych, zbliżonych sytuacjach organy gminy O. (także Urząd Rejonowy w B.) nie uzależniały podziału nieruchomości od warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej i przejmowały z mocy prawa na własność wydzielone grunty tylko z uwagi na oznaczenie ich w planie zagospodarowania jako drogi lokalne. Sąd wyjaśnił, iż bada jedynie legalność rozstrzygnięć będących przedmiotem zaskarżenia, wydanych w konkretnej sprawie i w tym zakresie wydaje wyrok. Wymienione przez skarżącego decyzje mogłyby być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w razie ich zaskarżenia w odpowiednim czasie. Także Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było obowiązane odnieść się do przedstawionych w odwołaniu przypadków decyzji wydanych w innych sprawach. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, Sąd stwierdził, iż pominięcie przez organ odwoławczy treści pisma skarżącego z dnia 2 grudnia 2005 r. nie miało wpływu na wynik sprawy, jak również bez znaczenia w powyższym zakresie był czasokres postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Wójta Gminy O. Ponadto, zamieszczony w skardze wniosek o zmianę decyzji Wójta Gminy O. w zakresie orzeczenia o przejęciu z mocy prawa na rzecz gminy działki nr [...] Sąd uznał za chybiony, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera takiego rozstrzygnięcia (i nie powinna zawierać skoro przejęcie gruntu następuje z mocy prawa), a w jej uzasadnieniu jedynie informacyjnie podano, że z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna działka nr [...] przeznaczona pod ulicę zbiorczą przejdzie nie na własność gminy, lecz na własność powiatu. Sąd nadmienił, że nie jest kompetentny do wydania merytorycznej decyzji zmieniającej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka [...] wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 1, art. 2, art. 4 pkt 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (co miało istotny wpływ na wynik sprawy). Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podała, iż przede wszystkim w sprawie należy zwrócić uwagę, iż podejmowane przez organy gminy działania mają na celu uchylenie się od obowiązku wypłaty skarżącemu odszkodowania za drogę publiczną. Jej zdaniem działka nr [...] (droga) niczym nie różni się od (równocześnie wydzielonej) działki nr [...] (droga powiatowa) zarówno pod względem technicznym, praktycznym i celowościowym. Organy orzekające w sprawie, a także Sąd, pominęły ustalenia § 13 uchwały nr II/ 20/ 97 Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 1997 r. Zawarty tam przepis prawa miejscowego określa zasady i warunki zagospodarowania dotyczące terenów ulic wydzielanych na planie. Wylicza 20 ulic, nie czyniąc między nimi żadnego podziału co do przeznaczenia publicznego. W tej równoprawnej kategorii są m.in. działka nr [...], którą prawidłowo uznano za drogę publiczną (powiatową), i ulice na działce nr [...]. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania pominięto okoliczność, że ulice na obu działkach ([...],[...]) w istocie niczym się nie różniły i powstały w planach zagospodarowania przestrzennego dla realizacji potrzeb publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych "ulica" to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z nieracjonalnych i niewyjaśnionych przez Sąd powodów jedynie część ulic objętych decyzją podziałową to drogi publiczne, z których może korzystać każdy (art. 1 ustawy drogach publicznych). Pozostałych nie przypisano do takiej kategorii, mimo że są tym samym ciągiem komunikacyjnym, o tych samych parametrach technicznych i tym samym przeznaczeniu. Skarżąca podniosła także, iż Sąd nie wyjaśnił, z jakich powodów ta sama ulica służy różnym celom i podzielona jest jedynie "kreską na mapie". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (prawo miejscowe) jest wiążący także dla organów Gminy O. Powinna ona podjąć uchwałę o zaliczeniu całej ulicy, jako integralnej całości funkcjonalnej, do kategorii dróg gminnych, skoro to cała ulica, jako droga o znaczeniu lokalnym, służy uzupełnieniu sieci dróg zaspokajającej potrzeby miejscowe (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Istniejący stan kategorii dróg jest zatem sprzeczny z prawem miejscowym i racjonalnym uzasadnieniem celowościowym. Skarżąca zarzuciła, iż Sąd nie rozważył okoliczności, że wszystkie ulice uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego (w tym ulice na działce nr [...]) zostały wydzielone dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Rada Gminy nie zaliczyła części z nich ich do kategorii dróg gminnych nie z powodów funkcjonalnych, bo te wiążąco określa prawo miejscowe, lecz dla wykreowania określonego stanu prawnego korzystnego dla gminy kosztem skarżącej. Uchwała Rady Gminy w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o zaliczeniu ulic do kategorii dróg gminnych powoduje bowiem przejście z mocy prawa działki nr [...] na własność Gminy za odszkodowaniem dla skarżącej (art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konsekwencji cele publiczne gminy realizowane są na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. W ocenie skarżącej, dla przejścia z mocy prawa na własność Gminy działek gruntu wystarczy ich wydzielenie pod drogę publiczną w planach zagospodarowania przestrzennego. Zbędna do tego jest uchwała Rady Gminy o zaliczeniu ulic do kategorii dróg gminnych, zwłaszcza pozostająca w sprzeczności z tymi planami i traktująca je wybiórczo ze względów finansowych. Spółka [...] dodała także, że przeznaczenie dróg na cele publiczne w prawie miejscowym jest dla Rady Gminy wiążące. Rada Gminy nie może ulicy fragmentarycznie uznawać za drogę publiczną. W sprawie, naruszenie w tym zakresie godziło to w ochronę prawną własności skarżącej i dobrze pojętego interesu społecznego. Ponadto skarżąca uznała za błędne stanowisko Sądu, że w planach zawarto rozróżnienie między drogą powiatową o symbolu [...] i dróg lokalnych na działce nr [...] o symbolu [...] , [...] oraz [...]. Mają one to samo przeznaczenie publiczne i to samo znaczenie funkcjonalne dla społeczności lokalnej. Rozróżnienie późniejsze dokonane przez Radę Gminy podyktowane było natomiast doraźnymi względami finansowymi z pokrzywdzeniem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Sposób podziału nieruchomości powinien też zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich projektowanych do wydzielenia działek. Warunek dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony, jeżeli następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych (gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem). Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 ustawy). Zapewnienie zgodności podziału z planem miejscowym powoduje niekiedy konieczność wydzielenia części działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, jeżeli takie ich przeznaczenie zostało określone w planie. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ustawy). Do danego zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy). W celu dostosowania skutków podziału nieruchomości do założeń ustawy o drogach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1). Następuje zatem wywłaszczenie właściciela gruntu. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, za przejęte działki gruntu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 ustawy). W świetle powyższego zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca mylnie interpretuje art. 93 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 93 ust. 1 ma na celu zapewnienie zgodności dokonywanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym. Jednocześnie wprowadzono warunki gwarantujące dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej (art. 98 ust. 3 ustawy). Dostęp do drogi publicznej stanowi bowiem jedną z cech, którą powinna posiadać działka budowlana (art. 4 pkt 3a ustawy). Określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek wydzielenia drogi wewnętrznej (z ustanowieniem odpowiednich służebności lub z przeznaczeniem sprzedaży udziałów w jej własności wraz z poszczególnymi działkami) stanowi ograniczenie prawa własności mające na celu zapewnienie dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej. Wyznaczenie drogi powinno przy tym nastąpić w zgodności z planem miejscowym. Natomiast znacznie dalej idącą ingerencją w prawo własności jest przejęcie działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Może ono nastąpić w przypadku wyraźnego przeznaczenia działek na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie to należy uzupełnić o uwagę, iż treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych (por. wyrok z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263). Nie można z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzać uprawnienia właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi do żądania wyznaczenia na nieruchomości drogi publicznej (co miałoby skutkować jej przejęciem za odszkodowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego), jak też domniemywać jej istnienia w przypadku braku wyraźnych postanowień planu miejscowego w tym względzie. Z Uchwały Rady Gminy w O. z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N., nr II/20/97, nie wynika, iż wydzielona droga stanowiąca działkę nr [...] stanowi drogę publiczną. Jakkolwiek jej część została oznaczona symbolem KD, który w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) został przypisany drogom publicznym (pkt 6.1), jednakże rozporządzenie to nie obowiązywało w dacie uchwalania i wejścia w życie planu z dnia [...] kwietnia 1997 r. Należy zatem odwołać się do legendy zawartej w samym planie. Oznaczenia KL i KD (przyjęte dla działki nr [...]) odniesiono się do ulic lokalnych i dojazdowych. Ponadto w opisowej części planu jedynie ulica KZ[...] wyraźnie została określona jako droga publiczna (wojewódzka; § 13 Uchwały). Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1, art. 2 art. 4 pkt 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, co wymaga wskazania w sposób precyzyjny naruszonej normy prawnej (por. wyrok z dnia 10 maja 2006 r. , sygn. akt II OSK 1356/05, publ. Lex nr 236405). Sąd ten nie może domniemywać, któremu z przepisów uchybiono. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 2 i art. 7 ustawy o drogach publicznych. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż planowanie przebiegu drogi publicznej (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej, krajowej) w ramach sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczania istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu uwzględnieniu projektowanego przebiegu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2210/05, publ. Lex nr 219231). Należy zaznaczyć, iż zgodność z ustaleniami planu w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Uchwała z dnia [...] kwietnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. nie przewidywała przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną, a przypisywanie tej działce cech takiej drogi (w świetle art. 1, art. 2, art. 4 pkt 3, art. 7 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) nie mogło stanowić podstawy dla wydzielenia jej jako drogi publicznej ze skutkiem wywłaszczenia właściciela nieruchomości. Z art. 93 ust. 1 z zw. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że podział (w tym przeznaczenie i możliwość zagospodarowania poszczególnych działek) powinien pozostawać w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania. W decyzji podziałowej nie można przypisać nieruchomości przeznaczenia wyraźnie z niego nie wynikającego (droga publiczna). Wykładnia planu pociągająca za sobą skutki prawne doniosłe zarówno dla właściciela (wywłaszczenie) jak i dla jednostki samorządu (konieczność wypłaty odszkodowania) powinna być dokonywana z daleko idącą ostrożnością. W sprawie nie było podstaw do przyjęcia, iż nieruchomość nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną, a decyzje podziałowe należało uznać za prawidłowe. Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.). Skarżąca nie wyjaśnia wyczerpująco, w jaki sposób naruszono te przepisy, a jedynie ogranicza się do stwierdzenia, że nie uwzględniono całości materiału sprawy oraz podniesionych zarzutów w odniesieniu do zróżnicowania statusu działek nr [...] i [...]. Wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną nie przesądza jednak o charakterze sąsiadującej działki nr [...]. Należy zwrócić uwagę, iż działka nr [...] znajduje się w ciągu drogi KZ[...], a ulice leżące w ciągu dróg wymienionych należą do tej samej kategorii co te drogi (por. art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej podlega ona oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.