I OSK 1285/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Marek Stojanowski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1046/05 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od uchwały zarządu powiatu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1046/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od uchwały zarządu powiatu. Zarząd Powiatu w [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., odwołał W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Leśnych w [...], od której W. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które ww. postanowieniem stwierdziło jego niedopuszczalność uznając, że uchwała ta nie jest decyzją administracyjną, jak określił W. K., i nie służy od niej odwołanie, lecz może ona być zaskarżona do sądu powszechnego jako oświadczenie woli w stosunkach z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że postanowienie Kolegium jest zgodne z prawem, choć z innych przyczyn aniżeli wskazane w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, iż uchwała Zarządu o odwołaniu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, a personalny charakter odwołania z funkcji kierownika nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego szkoły jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Od uchwały tej nie służy odwołanie, ale droga do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym – podkreślił Sąd – dodając, że W. K. wniósł taką skargę, która została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 108/05, jednak z przyczyn jej przedwczesnego wniesienia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi lub uchylenia i rozpoznania skargi oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 38 ust. 1, 2 a/ i 3 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z § 7 ust. 3 pkt 19 załącznika do Statutu Powiatu [...] w [...] – "Organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu powiatu" – poprzez przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Leśnych w [...] nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucono, iż wydając zaskarżony wyrok naruszył prawo materialne, tj. art. 38 ust. 1, 2 a/ i 3 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów. Pomijając już fakt, że przepisy te nie mają charakteru materialnego, ale procesowy, gdyż regulują właściwość organów powiatu do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych należących do właściwości powiatu i wskazują organ odwoławczy, to nie zostały one naruszone przez Wojewódzki Sąd. Istota bowiem sprawy sprowadza się do charakteru prawnego aktu odwołania skarżącego ze stanowiska. Skarżący uważa, że jest do decyzja administracyjna, podczas gdy Wojewódzki Sąd prezentuje pogląd odmienny. Z art. 104 kpa wynika, że decyzję administracyjną organ administracji wydaje w indywidualnej sprawie, rozstrzygając co do jej istoty. Z kolei art. 38 cyt. ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że decyzje w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu wydaje starosta, jak też podpisuje decyzje wydane przez zarząd powiatu, jeżeli ten organ przepisy szczególne wskazują jako właściwy do orzekania. Jednak przepis ten wyraźnie odnosi się do spraw indywidualnych a zatem tych samych, o których mowa w art. 104 kpa. Od decyzji wydanej w sprawach indywidualnych służy odwołanie, co wynika z art. 127 § 1 kpa, jak też z art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, przy czym ten ostatni przepis ma takie znaczenie, że wskazuje wyraźnie organ odwoławczy – samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawie W. K. Zarząd Powiatu w [...] podjął uchwałę o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora szkoły, a podstawę prawną tego odwołania stanowił art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska budziło pewne wątpliwości co do charakteru sprawy, tj. czy należy ona do stosunków pracy, czy jest z zakresu administracji publicznej. Obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do charakteru sprawy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jednakże nie budziło wątpliwości, że mając taki charakter nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa. Jakkolwiek odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły dotyczy indywidualnie określonego podmiotu, to wiąże z wykonywaniem przez organ prowadzący szkołę publicznych zadań w zakresie oświaty. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, jako niemające charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, podlega ocenie co do zgodności z prawem nie w trybie odwoławczym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, ale w trybie nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego, przewidzianej w akcie prawnym dotyczącym tej jednostki. Uchwała Zarządu Powiatu w [...] dotycząca skarżącego mogła być badana w trybie rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym "nadzór nad działalnością powiatu", w tym w trybie skargi, o której mowa w art. 87 tej ustawy. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło art. 134 kpa, stwierdzając niedopuszczalność odwołania od uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły, a w konsekwencji z oddaleniem skargi przez ten Sąd. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).