II OSK 1398/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kamiński del. (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 788/05 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie likwidacji okratowania loggi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz P. R. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 788/05, w sprawie ze skargi P. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] w przedmiocie likwidacji okratowania loggii, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), nakazał P. R. dokonanie likwidacji okratowania loggii. Decyzję swoją organ uzasadnił wykonaniem w 1990 r. okratowania loggii bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co został naruszony art. 28 cytowanej ustawy, który w powiązaniu z art. 44 ust. 1 pkt 3d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.) określa, że wykonanie stałych urządzeń wpływających na wygląd obiektu wymaga pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. R.. Stwierdził, że w 1990 r. zajmował przedmiotowe mieszkanie jako najemca, natomiast jego właścicielem był Skarb Państwa, w imieniu którego Garnizonowa Administracja Mieszkań wykonywała obowiązki właściciela nieruchomości. Wyjaśnił również, że z uwagi na powtarzające się włamania, dla bezpieczeństwa rodziny i ochrony mienia, na jego wniosek została zamontowana przez Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo-Budowlany czterosegmentowa ruchoma krata. Zdaniem odwołującego się, obowiązek uzyskania pozwolenia spoczywał na Garnizonowej Administracji Mieszkań, która wyraziła zgodę na montaż kraty, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., do wystąpienia o uzyskanie pozwolenia niezbędne było posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością, którego skarżący nie posiadał, jako żołnierz zawodowy zajmujący wówczas kwaterę służbową, będącą własnością Skarbu Państwa. P. R. podniósł, że od momentu zamontowania kraty, jak również w chwili nabycia nieruchomości od Skarbu Państwa w grudniu 2001 r., nie był informowany o występujących nieprawidłowościach, a o ich istnieniu dowiedział się dopiero z pisma ZWM WAM skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Wskazał, iż z własnej inicjatywy udzielił odpowiedzi na powyższe pismo, jednak organ nie odniósł się do przedstawionego stanowiska, co w jego ocenie sankcjonuje istniejący stan faktyczny, na podstawie art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i uchylił swoją decyzję z dnia [...] ze względu na nieprawidłowe ustalenia faktyczne. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że okratowanie loggii zostało wykonane z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bowiem właściciel nie posiadał stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pisemnej zgody ówczesnego właściciela budynku. Ocenił, iż organ pierwszej instancji zasadnie wydał nakaz rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż rozpoczęcie robót budowlanych w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a do takich robót należy zaliczyć roboty polegające na budowie lub montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego, jak okratowanie loggii. Stwierdził również, że decyzja nakazująca rozbiórkę została prawidłowo skierowana do inwestora, który dokonał lub zlecił wykonanie okratowania loggii w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem interesów innych mieszkańców, zwiększając zagrożenie ich mienia. Skargę na powyższą decyzję złożył P. R., zwracając się o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego co do okoliczności, iż w momencie wykonania okratowania był on właścicielem mieszkania, ponieważ został nim dopiero w grudniu 2001 r. Ponadto, w jego ocenie, wykonanie i zamontowanie okratowania przez warsztat będący w strukturach wojskowego organu kwaterunkowego jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na wykonanie takich robót. Skarżący zauważył, że za wykonaną usługę został obciążony finansowo przez wojskowy organ kwaterunkowy, co oznacza, iż montaż okratowania odbył się za wiedzą i zgodą przedstawiciela Skarbu Państwa. Powołał się przy tym na przepis art. 21 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 52, poz. 309), zgodnie z którym bez zgody wojskowego organu kwaterunkowego nie wolno czynić zmian naruszających substancję kwatery lub budynku - przy czym ustawodawca nie określił, że musi to być zgoda na piśmie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 maja 2006 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na fakt zamontowania okratowania loggii w kwietniu 1990 r., a więc przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., podstawą materialnoprawną rozpoznania sprawy są przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że okratowanie loggii wykonano bez pozwolenia na budowę, natomiast wymóg jego posiadania wynikał z przepisu art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, przy czym za roboty budowlane uznano między innymi roboty polegające na budowie i montażu urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Sąd uznał za oczywiste, iż do takich urządzeń należy zaliczyć kraty zainstalowane na zewnątrz budynku w otworach okiennych i balkonach. Sąd podkreślił, iż wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga istnienia dwóch występujących równocześnie przesłanek w postaci naruszenia przez inwestora prawa obowiązującego w czasie budowy oraz spowodowania jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym wystąpienie tych przesłanek musi zostać wykazane w toku postępowania administracyjnego w sposób nie budzący wątpliwości. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przesłanka sprowadzenia przez wzniesiony obiekt budowlany niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a wykazanie takiej okoliczności jest obowiązkiem organu. Organy obu instancji nie dopełniły tego obowiązku, natomiast brak wykazania zagrożenia dla ludzi lub mienia stwarzanego przez objęty postępowaniem obiekt nie pozwala na rozstrzyganie, gdyż wydana w takich warunkach decyzja jest wadliwa jako wydana bez wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 24 listopada 2004 r. wskazał, iż nad sporną kratą zamontował okap, uniemożliwiający przejście na wyższe kondygnacje. Z tego względu uznał za bezpodstawne stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okratowanie loggii wpływa negatywnie m.in. na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia przez narażenie sąsiadów mieszkających na wyższej kondygnacji budynku na włamanie z zewnątrz, a także stwierdzenie co do ewakuacji w razie pożaru, gdyż nie wskazano, czy przepisy przeciwpożarowe przewidują ewakuacje w tym budynku przez balkony. Ponadto, w ocenie Sądu, organ orzekający nie uwzględnił istotnej okoliczności, że współwłaścicielką lokalu jest małżonka skarżącego T. R. i skierował nakaz rozbiórki jedynie do P. R., natomiast prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki z wyłączeniem któregokolwiek ze współwłaścicieli stanowi rażące naruszenie art. 10 k.p.a. Sąd dodał także, iż w zaskarżonej decyzji nie została powołana podstawa materialnoprawna uchylenia decyzji własnej organu z dnia 13 czerwca 2005 r., co utrudnia kontrolę prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., złożył (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to: a) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) przez zobowiązanie organu administracji do wykazania, że okratowanie balkonu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, b) art. 29 ust. 5 w związku z art. 31 ust. 2, art. 33 ust. 3, art. 38 ust. 1 w/w ustawy przez przyjęcie, że decyzja jest nieprawidłowo adresowana do inwestora, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie powołał podstawy materialnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż organy obu instancji były zobowiązane do wykazania, że naruszenie przez inwestora przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, gdyż fakty powszechnie znane, podstawowe zasady zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz ochrony ludzi i mienia nie muszą być udowodnione, a Sąd powinien brać je pod uwagę z urzędu. Za nietrafny uznał również zarzut naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do inwestora, gdyż zarówno uprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, jak i obecne uregulowania wskazują inwestora jako adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów wykonanych samowolnie. W całym zaś postępowaniu inwestor nie podnosił, iż ktoś jeszcze był inwestorem, natomiast zmiana stosunków własnościowym w tym aspekcie nie ma znaczenia. Skarżący nie podzielił także stanowiska Sądu w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że podał prawidłową podstawę rozstrzygnięcia, opierając się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem jest to wystarczająca podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł P. R., zgadzając się ze słusznością wyroku Sądu pierwszej instancji oraz podnosząc, że: - organy administracji powinny wykazać, iż naruszenie przez inwestora przepisów powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, - adresatem decyzji muszą być właściciele lokalu, a nie tylko jeden z nich, - organ odwoławczy był zobowiązany podać materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, co jest tym bardziej uzasadnione z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji uchybił art. 107 § 3 k.p.a., podając jedynie jako podstawę prawną art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, bez wskazania stosownego punktu tego artykułu. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie, stwierdzić należy, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, zaskarżony zaś wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była sprawa nakazu rozbiórki okratowania loggi wykonanej w warunkach samowoli budowlanej, dokonanej przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wydanie nakazu rozbiórki nastąpiło na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Dyspozycja tej normy prawnej ma konstrukcję warunkową, obiekt podlega przymusowej rozbiórce, jeśli wybudowany został z naruszeniem prawa obowiązującego w czasie budowy, jeżeli organ stwierdzi iż powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Skarżący zdaje się nie zauważać, że owo stwierdzenie, do którego zobowiązuje przepis, chociaż odnosi się do obu przesłanek wymienionych w przepisie, to ma jednak różne znaczenie w odniesieniu do naruszenia prawa i w odniesieniu do jego skutków. O ile stwierdzenie naruszenia przepisu wynika z prostego zestawienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i jego nieposiadania w odniesieniu do zrealizowanego obiektu, o tyle dla stwierdzenia, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia nie wystarcza już proste stwierdzenie tego faktu (gdyż organ uważa, że tak właśnie jest), lecz potrzebne jest zestawienie konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, z możliwym, lecz konkretnym zagrożeniem dla ludzi, powodowanym przez wybudowanie obiektu, którego określone cechy to zagrożenie wywołują. Wbrew zarzutowi postawionemu w skardze kasacyjnej, w zakresie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, Sąd I instancji nie zobowiązał organu do abstrakcyjnego wykazania, że okratowanie balkonu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, lecz Sąd ten prawidłowo zwrócił uwagę na konieczność ustalenia i bezspornego wykazania przez organ, że w tej konkretnej sytuacji, tj. przy zainstalowaniu okapu (a jak się okazało na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, również przy istnieniu zawiasów, na których kraty te były umocowane) zagrożenia wymienione w przepisie w rzeczywistości istnieją jako skutek naruszenia prawa. Wskazanie takie wynika z prawidłowego zastosowania przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), co ma też swoje odbicie w ukształtowanym od prawie dwudziestu lat orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 kwietnia 1989 r., sygn. akt IV SA 83/89 publ. ONSA 1989, nr 1, poz. 38. Również zarzut naruszenia prawa procesowego przez błędną wykładnię jest chybiony. Powołując bowiem drugą z podstaw kasacyjnych, wskazanych w art. 174 p.p.s.a., skarżący winien wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wprawdzie zarzucił naruszenie prawa procesowego, lecz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. stosowanego w postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu k.p.a. bez wykazania związku z naruszeniem właściwego przepisu p.p.s.a. nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej, a nie przepisu p.p.s.a., który miał zostać naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej. Rozpatrując w takim zakresie zarzut drugi skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż dotyczy on wyłącznie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i z tego powodu nie może zostać uznany za właściwy. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.