II SA/Gl 715/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Jolanta Rosińska, Protokolant staż. Beata Kapłon, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 49b ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustalił dla "A" sp. z o.o. w J., opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł w związku z samowolnym wykonaniem ocieplenia i obmurowania istniejącego zbiornika zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ulicy [...] w J.. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec potwierdzenia aktu wykonania ocieplenia i obmurowania zbiornika na wodę bez wymaganego zgłoszenia, wobec przedłożenia wymaganych dokumentów dla legalizacji określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 49b ust. 4 w celu zalegalizowania wykonanych robót naliczono opłatę legalizacyjną według art. 59f Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że ustalona opłata legalizacyjna niezbędna jest w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Rozpatrując złożone zażalenia "A" sp. z o.o. w J., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane były w warunkach samowoli budowlanej, gdyż wymagały uprzedniego zgłoszenia, którego inwestor nie wykonał. Dlatego też organ prawidłowo w oparciu o dostępne przepisy obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej, uznając, że opłata ta umożliwi legalizację wykonanych robót budowlanych. Podniesione w odwołaniu zarzuty uznał za nieuzasadnione, nie stanowiące przesłanki do weryfikacji wyliczonej wysokości opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał "A" sp. z o.o. w J., rozbiórkę samowolnie wykonanego ocieplenia i obmurowania ścian zbiornika na wodę zlokalizowanego na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w J.. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec potwierdzenia faktu wykonania robót budowlanych związanych z ociepleniem i obmurowaniem ścian zbiornika na wodę w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego zgłoszenia), wobec przedłożenia wymaganych dokumentów dla legalizacji określonych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w celu ich zalegalizowania, należało ustalić opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 59f tego prawa. Ponieważ ustalona opłata nie została wniesiona, dlatego zgodnie z art. 49b ust. 7 ustawy Prawo budowlane orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "A" sp. z o.o. w J.. Zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 104 i art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosło o uchylenie tej decyzji w całości. Uzasadniając swoje odwołanie strona skarżąca wskazała, że decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach stron musi zawierać wszystkie elementy wymagane w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jej odczuciu w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie obarczone jest błędem powodującym, iż decyzja jest niewykonalna, gdyż na działce nr [...] brak jest przedmiotu, na który wydano nakaz rozbiórki. Dlatego też powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jest nieważna w świetle art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe roboty wykonane były w warunkach samowoli budowlanej i zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, naliczając przewidzianą opłatę legalizacyjną. Wobec nie wpłacenia wyznaczonej opłaty należało orzec w myśl art. 49b ust. 7 w związku z art. 49b ust. 1 i wydać nakaz rozbiórki wykonanego ocieplenia i obmurowania zbiornika na wodę. Nakaz rozbiórki jest jednoznacznie sformułowany, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" sp. z o.o. w J., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 104 i art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyło argumenty zgłaszane już w odwołaniu, a mianowicie wskazało, że kwestionowane rozstrzygnięcie obarczone jest błędem powodującym, iż decyzja jest niewykonalna, gdyż na działce nr [...] brak jest przedmiotu na który wydano nakaz rozbiórki. Podkreśliło, że pomimo wyraźnie wskazanego uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy nie odniósł się do tego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie usytuowania przedmiotowego zbiornika wody. Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazało, że organy nie wykazały jakie fakty zostały udowodnione, na jakich dowodach się oparły, a które uznały za niewiarygodne i dlaczego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dodało, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, w którym powinno nastąpić wyjaśnienie motywów przyjętego rozstrzygnięcia. Brak tak rozumianego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dążąc do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w celu usunięcia wszelkich wątpliwości i niejednoznaczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali zarzuty wskazane w skardze. Dodali także, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 795/04 uchylono postanowienia organów pierwszej i drugiej instancji w przedmiocie opłaty legalizacyjnej określonej w związku z wykonaniem ocieplenia i obmurowania zbiornika na wodę, a zatem przedmiotu niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania przede wszystkim w zakresie gromadzenia i utrwalania materiału dowodowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś kontrolowane postanowienie narusza normę prawa materialnego, na którym opiera się zawarte w nim rozstrzygnięcie. Przedmiotowa decyzja o rozbiórce samowolnie wykonanego ocieplenia i obmurowania ścian zbiornika na wodę zlokalizowanego na działce nr [...] w J. przy ulicy [...] wydana została na podstawie art. 49b ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wobec nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej odrębnym postanowieniem wydanym w trybie przewidzianym w art. 49b tej ustawy. W wyniku rozpatrzenia skargi "A" na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie pierwszej instancji w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem sygn. akt II SA/Gl 794/04 z dnia 26 stycznia 2006 r. uchylił postanowienia obu instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że sprawa nie została wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia. Orzekający w niniejszej sprawie skład sądzący, uwzględniając zasadę oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z momentu wydania tej decyzji, musi także stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Należy w pełni podzielić argumenty zaprezentowane w powyżej wskazanym wyroku. W przeprowadzonym postępowaniu nie ustalono i nie wyjaśniono przede wszystkim zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Nie pozwala to obecnie na jednoznaczne ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych. Ustalenie w tym zakresie jest niezbędne dla przyjęcia właściwego środka zmierzającego do zwalczania skutku samowoli budowlanej, w przypadku jej stwierdzenia. Gdyby bowiem uznać wykonane prace przy zbiorniku na wodę jako remont (art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego – wykonanie prac polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego [...]) wówczas nie byłoby prawnie dopuszczalne postępowanie legalizacyjne określone w art. 49b Prawa budowlanego. Właściwe natomiast byłoby postępowanie wskazane w art. 50 i art. 51 tego prawa. Należy nadto zauważyć, że organ odwoławczy dopuścił się ponadto naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, że uprawnienia organu drugiej instancji ograniczone są wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszej instancji. W orzecznictwie wielokrotnie eksponowano, że organy administracyjne obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę administracyjną. Oznacza to, że organy obu szczebli dokonują samodzielnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania, ocenionych pod kątem wiarygodności, które to ustalenia są podstawą rozważań faktycznych i prawnych prowadzących do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Takich czynności dokonuje także organ odwoławczy, wyjaśniając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, jedynie skontrolował zakwestionowane rozstrzygnięcie i to nie dość dokładnie, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłaszanych w odwołaniu. Przede wszystkim nie została wyjaśniona sprawa zlokalizowania przedmiotowego zbiornika na wodę. Pomimo, iż w odwołaniu strona podniosła brak na przedmiotowej działce nr [...] przedmiotu, na który wydano nakaz rozbiórki, organ odwoławczy nie wyjaśnił tej wątpliwości i nie rozstrzygnął w tym zakresie. Zgłoszony zarzut jest natomiast bardzo istotny z punktu widzenia ewentualnego postępowania egzekucyjnego i dlatego jego wyjaśnienie jest sprawą niezmiernie ważną. Uwzględniając powyższe argumenty należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy do ostatecznego rozstrzygnięcia, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uzupełnią postępowanie we wskazanym kierunku, ustalą sytuację faktyczną i prawną i dopiero wtedy podejmą decyzję odpowiadającą kryterium art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 cytowanej powyżej ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.