II OSK 1927/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 1091/05 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudówki części budynku mieszkalnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 23 maja 2006r. sygn. akt II SA/Rz 1091/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę A. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., zwanego dalej PWINB, z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach: decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, nakazał A. O. wykonanie inwentaryzacji budowlanej części poddasza nieużytkowanego budynku mieszkalnego, ukazującej stan istniejący i orzeczenie techniczne o prawidłowości robót wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, a także - w przypadku stwierdzenia takiej konieczności - wykazanie niezbędnego zakresu robót koniecznych do doprowadzenia do zgodności z wymogami obowiązujących w okresie realizacji przepisów, w tym techniczno-budowlanych (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) opracowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w terminie do [...]. Organ wskazał, że w [...] na działce [...] położonej w B. wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego bez wymaganego zgłoszenia. Na skutek odwołania J. K. PWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż stan faktyczny uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki. Skargę na tą decyzję wniosła A. O.. WSA wyrokiem z dnia 18.02.2005r. sygn. akt SA/Rz 803/03 uchylił zaskarżoną decyzję podając, że zakres wykonanych robót wyczerpuje definicję nadbudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na wykonanie których wymagane było pozwolenie budowlane, a jego brak skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. Natomiast organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję, skoro materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej. Jednocześnie Sąd uznał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego stronami postępowania, w myśl art. 52 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W takim postępowaniu właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje przymiot strony. Rozpoznając ponownie odwołanie J. K., PWINB decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał A. O., właścicielce i inwestorce budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w B., dokonanie rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że roboty budowlane były samowolą budowlaną, polegały na nadbudowie budynku mieszkalnego - art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Zakres robót nie mieścił się w pojęciu remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt. 8 tej ustawy i dlatego sprawa została rozpatrzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ podał, że procedura legalizacyjna nie mogła być wdrożona, ponieważ dla tego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie wykazał się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W skutek skargi A. O., w której sformułowany został zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy polegający na przyjęciu nadbudowy, gdzie ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia oraz na uznaniu dachu, jako części obiektu budowlanego, przy wniosku organu odwoławczego o oddalenie skargi, Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W uzasadnieniu WSA wskazał, że pojęcie nadbudowy obiektu budowlanego mieści się w pojęciu "budowy", którą definiuje art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 31). Z ustaleń poczynionych przez organy (dokumentacja fotograficzna, zeznania świadka T. B.) wynika, że inwestorka podwyższyła swój budynek mieszkalny o około 2 metry, przy czym ustalenia takie zawarte zostały w wyroku WSA w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 803/03. W sprawie tej Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego o 2 metry i pokryciu nowym dachem z wykonaniem nowej więźby dachowej, wykonane zostały w [...]r. i wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Uchylenie decyzji nastąpiło ze względów proceduralnych, tj. wobec naruszenia art. 138 § 2 kpa, natomiast ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wiązały organ oraz Sąd. Wobec tego sprawę rozpoznano w aspekcie przepisu art.48 Prawa budowlanego. Cytując następnie przepis art.48 ust. 2 Prawa budowlanego WSA wskazał, że przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, niemożliwym była legalizacja samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. O. reprezentowana przez adwokata. Wskazując na przepis art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 6 i art. 3 pkt 8 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżącą zostały zdefiniowane jako nadbudowa budynku a nie jego remont. Na zasadzie art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako podstawę skargi kasacyjnej podano naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu faktu, że prace wykonane przez skarżącą były wykonaniem robót budowlanych nie mieszczących się w pojęciu budowy czy nadbudowy obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji gdy powinno ono zostać umorzone. Na zasadzie art. 176 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA rozpoznał sprawę merytorycznie w sytuacji gdy postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. Postępowanie wszczęła J. K., która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, co zostało wyrażone w poprzednim wyroku Sądu. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji był związany powyższym poglądem prawnym. Niezależnie od tego zakwestionowane zostało pojęcie budowy przyjęte przez orzekający w sprawie organ II instancji i Sąd. W prawie budowlanym nie została wyrażona definicja nadbudowy obiektu budowlanego. Organ II instancji przyjął, że wykonane prace są budową obiektu budowlanego (nadbudową) a nie wykonaniem robót budowlanych. Natomiast organ I instancji, który wykonywał w sprawie oględziny uznał, że wykonane prace należy zalegalizować. Poprzez wykonane prace nie powstała żadna nowa część budynku, jak nowa kondygnacja czy nowy lokal, a jedynie została nieznacznie zwiększona wysokość budynku z powodu zmiany konstrukcji dachowej, gdzie dach uznany został jako część budynku, chociaż stanowi jego element. Sankcję z art.48 ust. 1 prawa budowlanego można stosować w sytuacji gdy obiekt budowlany lub jego część został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w sprawie nie ma miejsca. Ponadto stwierdzenie, że nie można zalegalizować prac wykonanych przez skarżącą w oparciu o art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest nieuzasadnione. Wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a także nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując treść przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego wskazano, że w przepisie tym użyto sformułowania "w szczególności", bowiem ustawodawca nie chciał zamknąć katalogu i dopuścił inne przypadki mając na uwadze to, że większość powierzchni kraju nie ma opracowanych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc organ nadzoru miał wątpliwości co do zgodności wykonanych prac z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu to mógł zwrócić się do właściwego organu gminy o stanowisko w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowany został zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, a także naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 kpa, polegający na prowadzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji gdy powinno ono zostać umorzone. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały zostać naruszone przez Sąd I instancji. Tymczasem postępowanie przed sądem administracyjnym nie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz,1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zatem naruszenie tylko tej ustawy (P.p.s.a.) może stanowić podstawę skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Sąd I instancji nie mógł przepisów tych naruszyć. Stąd też wskazanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej (kpa), jako podstawy skargi kasacyjnej, ten zarzut skargi czyni nieusprawiedliwionym. Natomiast usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 tej ustawy przez błędne przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżącą zostały zdefiniowane jako nadbudowa budynku a nie jego remont. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że decyzja poddana sądowej kontroli wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania, a to wobec uchylenia przez Sąd Wojewódzki decyzji kasacyjnej PWINB z dnia [...] Nr [...], co nastąpiło wyrokiem z dnia 18.02.2005r. sygn. II SA/Rz 803/03. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że organ odwoławczy oraz Sąd I instancji z mocy art.153 P.p.s.a. związany był oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sygn. SA/Rz 803/03. Związanie to dotyczyło zakwalifikowania wykonanych robót jako nadbudowy (art.3 pkt 6 Prawa budowlanego), jak również orzeczenia nakazu rozbiórki, mającego swe oparcie w przepisie art.48 tej ustawy, a więc przepisów których naruszenia zarzuca skarga kasacyjna. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w "starym" stanie prawnym (obowiązującym do dnia 10.07.2003r.) przepis art. 48 Prawa budowlanego zawierał nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w dniu [...], a więc w dacie powtórnego orzekania przez PWINB, przepis art.48 ust.1 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; przepis ten powołany został w materialnoprawnej podstawie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ocena prawna wyrażona w wyroku sygn. SA/Rz 803/03 nie była dla organu oraz Sądu wiążąca. Poddana bowiem w tej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (wg tekstu jedn. Dz. U. Nr 106, Nr 1126 z 2000r., ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 25.04.2003r. Ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz.718), dokonano istotnej nowelizacji Prawa budowlanego, m.in. w zakresie tzw. "słowniczka" (art.3), jak również w odniesieniu do przepisu art.48 (i następne) tej ustawy. Zmiana ta weszła w życie z dniem 11.07.2003r. i wobec tego orzekanie w "nowym" stanie prawnym oznaczało, że ocena prawna wyrażona w wyroku sygn. SA/Rz 083/03 utraciła moc wiążącą (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz , wydanie 3, str.381). Z tej też przyczyny Sąd I instancji nie będąc związany oceną prawną wyrażoną w sprawie sygn. SA/Rz 803/03, powinien był rozważyć dopuszczalność stosowania w stanie faktycznym sprawy normy prawnej zawartej w przepisie art.48 ust.1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art.48 Prawa budowlanego, od samego początku obwiązywania tej ustawy zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art.48 Prawa budowlanego; jest to inny przypadek, o jakim mowa w art.50 ust.1 Prawa budowlanego, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art.51 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 8.12.2000r., sygn. IV SA 2624/98 zamieszczony w: Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego str. 296, poz. 82 ). Z kolei w wyroku NSA z dnia 12.12.1996 r. sygn. II SA/Wr 236/96 (OSP 1997/11 poz. 202) stwierdzono, że na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Wskazywano też, że przepis art.48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawiała konstrukcja art.51. Podkreślano, że działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 17.04.2000r., sygn. IV SA 394/98 z aprobującą glosą R.Dziwińskiego – OSP 2001, nr 7-8, poz.107). Wskazana linia orzecznictwa zasługuje w pełni na aprobatę i kontynuację, jeśli się dodatkowo weźmie pod uwagę aktualne brzmienie przepisu art.48 Prawa budowlanego, który od dnia 11.07.2003r. utracił charakter bezwzględnie restytucyjny, skoro - po spełnieniu określonych warunków - dopuszcza legalizację popełnionej samowoli. Przy takim rozumieniu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego stwierdzić należy, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten nie miał zastosowania. Z ustaleń organów administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego. W tej sytuacji wykonanie nakazu rozbiórki "nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego" (bo tak został sformułowany nakaz) nie doprowadziłoby budynku do stanu sprzed popełnienia samowoli. Orzeczony nakaz nie miał więc nie tylko charakteru restytucyjnego ale wybitnie represyjny, gdyż w razie jego wykonania pozostałby obiekt pozbawiony dachu, a więc niebędący budynkiem mieszkalnym. Do wniosku takiego upoważnia definicja budynku zawarta w przepisie art.3 pkt 2 Prawa budowlanego, wedle której dach jest integralnym, nierozerwalnym elementem budynku. Zatem konkluzja jest taka, że WSA dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art.48 ust.1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy ((błąd w subsumcji). Jeśli chodzi natomiast o dalszą cześć zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art.3 pkt 6 Prawa budowlanego, to wobec błędu w subsumcji przepisu art.48 ust.1 tej ustawy, kwestia zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niemniej jednak zgodzić należy się ze skarga kasacyjną, że "nadbudowa" nie została w ustawie - Prawo budowlane zdefiniowana. Wydaje się jednak, że o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. To zaś pojęcie (kondygnacja) zostało określone na potrzeby warunków technicznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o przepis art.185 § 1 P.p.s.a.