I OSK 1530/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Jerzy Stankowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 572/05 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od H. S. na rzecz Ministra Budownictwa kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 572/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] nr [...]. H. S. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, które toczyło się z wniosku E. D., a organ odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym ww. decyzjami. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa E. D., jako strony postępowania, której nie doręczono decyzji o odmowie wznowienia postępowania i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Budownictwa, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 9, 10 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie winna jako strona zaskarżonej decyzji, brać udział również właścicielka nieruchomości, b) błędną wykładnię art. 149 § 2 i § 3 w zw. z art. 28 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, uznając, iż w przypadku odmowy wznowienia postępowania na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania, organ ma obowiązek ustalania wszystkich stron postępowania, co do którego następuje odmowa wznowienia, c) niewłaściwe zastosowanie art. 9, 10 i 28 w zw. z art. 149 ww. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż przed odmową wznowienia (wszczęcia) postępowania innym niż wnioskodawca podmiotom, należy umożliwić udział w postępowaniu oraz naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 i 3 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9, 10, 28, 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ nie wypełnił swoich obowiązków, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez ten organ art. 149 § 3 k.p.a., b) art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wykroczenie poza granice sprawy, uznając iż odmowa wznowienia postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia innych niż wnioskodawca adresatów decyzji, a tym samym skontrolował postępowanie, do którego organ nie był uprawniony (postępowanie po wznowieniu), c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, d) art. 134 § 1 pkt 1 lit. d/ ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, e) art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nakazanie organowi ustalanie stron postępowania, które nie zostało wszczęte i które nie może z powodów formalnych zostać wszczęte. H. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy uznać za usprawiedliwioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie bowiem uznał, iż w sprawie ze skargi H. S. na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania doszło do sytuacji, w której prawa strony postępowania zostały naruszone w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez H. S., dotyczył decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, które toczyło się z wniosku E. D.. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, czego się domagała, zostały jej przyznane prawa do nieruchomości, a wobec tego Wojewódzki Sąd uznał, że jest ona stroną postępowania mającego na celu weryfikację decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym. Z takim stanowiskiem co do zasady należy się zgodzić. Jednak w niniejszej sprawie nie toczyło się jeszcze postępowanie weryfikacyjne co do ostatecznej decyzji, ale został złożony wniosek o jego przeprowadzenie w trybie wznowienia. Ocenić zatem należało jaka czynność procesowa wszczyna postępowanie wznowieniowe, gdyż dopiero we wszczętym postępowaniu wszystkie strony powinny brać udział. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania, ale wymaga od organu zbadania czy wystąpiły przesłanki do wznowienia. Z art. 149 k.p.a. wynika bowiem, że wniosek ten może zostać załatwiony w dwojaki sposób – organ może odmówić wznowienia postępowania decyzją, o której mowa w art. 149 § 3, albo wznowić je postanowieniem wskazanym w art. 149 § 2. Czynności organu następujące wskutek otrzymania wniosku o wznowienie mają na celu zbadanie czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu, czy też istnieją przeszkody, które uniemożliwiają wznowienie powodując wydanie decyzji o odmowie. Organ dokonując czynności wstępnych bada czy istnieją przesłanki podmiotowe, przedmiotowe i dotyczące terminu, ale nie są to czynności procesowe postępowania administracyjnego. Postanowienie o wznowieniu postępowania, wobec braku przeszkód nie kończy procedury wznowieniowej, ale dopiero ją wszczyna i to postanowienie organ jest obowiązany doręczyć wszystkim stronom postępowania, aby ich prawa procesowe, gwarantowane art. 10 § 1 k.p.a., nie zostały naruszone. Natomiast decyzja o odmowie wznowienia postępowania zamyka drogę do podjęcia ww. postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, co powoduje, że organ administracji żadnych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym nie podejmuje i nie załatwia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Rozstrzygnięcie co do istoty zapada bowiem dopiero po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy dojść do wniosku, że zakończenie czynności organu wywołanych wnioskiem o wznowienie postępowania decyzją o odmowie wznowienia postępowania dotyczy tylko interesu prawnego podmiotu występującego z tym wnioskiem. Nie jest błędem doręczenie przez organ decyzji w tym przedmiocie także innym stronom postępowania, którego wznowienia domagał się wnioskodawca, jednak niedokonanie tej czynności przez organ, nie powoduje naruszenia praw tych osób przewidzianych art. 10 § 1 k.p.a., skutkującego wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a., bowiem prawa E. D. nie zostały naruszone w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, co stanowiło podstawę do jego uchylenia. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/06 i I OSK 1406/06, nie zgadzając się tym samym ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1383/06. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i 207 § 2 P.p.s.a.