II SA/Rz 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./ oraz art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm./, uchwaliła co następuje: § 1. Ustala się jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku gdy właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...]. § 3. 1/ Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. 2/ Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Wojewoda [...], zarzucając naruszenie art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm./, a także art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./ i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że przedmiotową uchwałę otrzymał w dniu 11 kwietnia 2005 r. W jego ocenie Rada Miasta [...] nie posiadała kompetencji do podjęcia tej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawkę procentową stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określoną w art. 36 ust. 4 tej ustawy ustala się w uchwale rady gminy stanowiącej część tekstową miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trakcie ustawowej procedury sporządzania takiego planu. W przypadku braku planu – zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ustawy wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy art. 63 ust. 3 cyt. ustawy stanowią, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ust. 4 /czyli wartość nieruchomości wzrosła, właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość/ - to przepisy art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że w przypadku utraty ważności obowiązującego na terenie gminy planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja wystąpiła w K. – ustalenie stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinno nastąpić poprzez indywidualne rozstrzygnięcie tej kwestii w postępowaniu administracyjnym, w konkretnej decyzji o warunkach zabudowy. Nie każda decyzja o warunkach zabudowy będzie skutkowała wzrostem wartości nieruchomości. Ustalenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej /o czym przesądził art. 37 ust. 6/ wydawanej przez wójta, burmistrza, prezydenta. Stąd też zapis w art. 63 ust. 3 ustawy o odpowiednim stosowaniu w kwestii stawki procentowej opłaty – art. 37 ustawy – nie jest przypadkowy. Reasumując stwierdzono, że w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do uchwalenia stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Stawka procentowa powinna być określona w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zachodzą przesłanki do jej zastosowania. W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Miasta [...] wnosił o jej odrzucenie, a na wypadek gdyby Sąd nie podzielił tego wniosku, to o oddalenie skargi. Motywując swoje stanowisko Przewodniczący Rady Miasta [...] podniósł, że skarżący jako stronę przeciwną wskazał organ – Miasto [...], zaskarżając uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Oznaczenie strony przeciwnej jest błędne, gdyż Miasto [...] nie jest organem, a więc skarżący nie mógł zaskarżyć uchwały Miasta [...]. Miasto [...] nie jest jednostką samorządu terytorialnego, gdyż taką jednostką jest Gmina [...], która ma status miasta. Skoro więc skarga nie została skierowana przeciwko organowi, lecz przeciwko Miastu [...] powinna zostać odrzucona. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi stwierdzono, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym objęta skutkami finansowymi planowania przestrzennego także gospodarkę przestrzenną pozbawioną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /art. 63 ust. 3/. Jeśli zatem w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę nie wyższą niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości /art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 cyt. ustawy/. Organem właściwym do ustalenia wysokości opłaty jest rada miasta. Zasadą powinno być, że w gminie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wówczas w tym planie, a więc w drodze uchwały rady miasta następuje ustalenie stawki procentowej /art. 36 ust. 4/. W przypadku uchwalenia planu miejscowego ustawodawca przyznał kompetencje do ustalenia stawki opłaty radzie miasta. Ma ona również takie uprawnienia w przypadku braku planu miejscowego i stosowania odpowiednio art. 36 cyt. ustawy. Nie można tych uprawnień przekazać prezydentowi tylko w wyniku interpretacji przepisu. Obowiązującą bowiem zasadą jest, że uprawnienia organu stanowiącego mogą być przekazane organowi wykonawczemu tylko wtedy, gdy ustawa wprost na to zezwala np. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz. U. Nr 9, poz. 43 z późn. zm./. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy – Prezydent miasta – ma uprawnienia do wydawania decyzji, pobierania opłaty, ale nie do ustalania wysokości tej opłaty, czyli do ustalenia wysokości obciążeń finansowych mieszkańców gminy. Przekazanie tych uprawnień prezydentowi mogłoby doprowadzić do sytuacji, że w każdej decyzji mogłaby być inna stawka opłaty. Powodowałoby to nierówność obywateli wobec prawa. Skoro zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem zasadnym jest wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje także badanie istnienia przesłanek nieważności uchwały lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w w/w przepisie, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W sprawie niniejszej postępowanie sądowe zostało wszczęte na skutek skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, złożonej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Przepis ten daje organowi nadzoru możliwość zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego, gdy w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy organ nadzoru we własnym zakresie nie stwierdził nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Podkreślić przy tym należy, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne /art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy o samorządzie gminnym/. Skarżący zarzucił uchwale sprzeczność z art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, a także z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./. Zdaniem skarżącego, w świetle obowiązujących przepisów, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie posiada kompetencji do uchwalenia stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w takiej sytuacji stawka procentowa powinna być określona w decyzji o warunkach zabudowy /jeżeli zachodzą przesłanki jej zastosowania/. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego co do zasady, a mianowicie, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, zasługuje na akceptację. Otóż w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 3 tej ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Sąd przy tym uznaje, że uprawnienie do odpowiedniego stosowania określonego przepisu oznacza, iż dany przepis powinien zostać zastosowany, na ile to możliwe bez modyfikacji /czyli bez zmian, przekształceń, przeróbek/. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 59 cyt. ustawy/. Ta właśnie okoliczność, czyli brak planu miejscowego powoduje istotne wątpliwości, a mianowicie: który organ gminy, a także w jakiej formie decyduje o wysokości stawki procentowej, której w ustawie została wyznaczona jedynie górna granica. Sąd stoi na stanowisku – w istocie zbieżnym ze stanowiskiem organu nadzoru – że w takiej sytuacji decydowanie o wysokości stawki procentowej, według której wójt /burmistrz albo prezydent miasta/ ma ustalić, a następnie pobrać opłatę planistyczną nie należy do rady gminy /w tym zakresie rada gminy nie ma kompetencji/. Takie jednakże kompetencje rad do określenia stawek procentowych służących ustaleniu opłaty planistycznej wynikają wprost z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jego treści w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalenie zatem co do wysokości tej opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /lub uchwały zmieniającej obowiązujący plan/. Tak więc plan miejscowy /będący aktem prawa miejscowego/ jest aktem, w którym rada gminy musi obowiązkowo określić stawki procentowe opłaty planistycznej. Jeśli więc rada gminy chce korzystać z tych kompetencji, wynikających wprost z ustawy, to jest to możliwe tylko wówczas, gdy uchwala plan miejscowy. Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego kompetencji do uchwalenia stawek procentowych służących naliczeniu opłat planistycznych rada gminy nie może realizować, bowiem takiego upoważnienia dla niej na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można znaleźć. Takiego upoważnienia nie można upatrywać tym bardziej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymienionym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Powyższy przepis, jak przyjmuje się w literaturze, jest bowiem klauzulą generalną zawierającą domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych dla innych organów gminy – służy ono rozdzieleniu kompetencji organów, ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. W takiej sytuacji, a więc gdy brak jest planu miejscowego ustalenie stawek procentowych służących ustaleniu opłat planistycznych – w ocenie Sądu – jest kompetencją wójta /burmistrza albo prezydenta miasta/, a skorzystanie z niej przez ten organ powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji o ustaleniu stawki procentowej opłaty planistycznej. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, iż ustalenie powyższej stawki powinno nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Otóż w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy i wśród nich nie ma elementu w postaci ustalania stawki procentowej opłaty planistycznej, chociaż powyższa decyzja wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego. Akceptacja takiej ewentualności, czyli w rezultacie też poglądu skarżącego wymagałoby modyfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy - wprowadzenia do niej elementu, jakiego nie przewiduje treść powołanego wyżej w art. 54 cyt. ustawy. Tymczasem upoważnienie wymienionych wyżej organów /wójta, burmistrza albo prezydenta miasta/ wynikające z tej ustawy do odpowiedniego stosowania dotyczy jedynie przepisów art. 36 i 37 tej ustawy. Tak więc jedynie te przepisy mogą być odpowiednio stosowane, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 cyt. ustawy. Powyższe przemawia przeciwko akceptacji stanowiska, iż ustalenie stawki procentowej opłaty planistycznej ma nastąpić w decyzji o warunkach zabudowy. Za wyrażonym natomiast wyżej poglądem Sądu, że do ustalenia stawki procentowej opłaty planistycznej kompetentny jest wójt /burmistrz albo prezydent miasta/ i właściwą formą jest decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej przemawiają więc nie tylko przedstawione wyżej argumenty przeciwko akceptacji w istocie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej uchwale, a także stanowiska skarżącego, jakoby w decyzji o warunkach zabudowy zostać powinna określona stawka procentowa opłaty planistycznej, ale także treść ostatniego zdania ust. 4 art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle tego przepisu w sytuacji braku planu miejscowego możliwe jest ustalenie opłaty planistycznej bez uprzedniego określenia stawek procentowych tej opłaty. W takiej sytuacji wójt /burmistrz albo prezydent miasta/ ustala opłatę planistyczną będąc ograniczony zapisem przepisu wyżej wspomnianego, czyli nie może ustalić opłaty wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W rezultacie więc akceptacja powyższego stanowiska wiąże się z najmniejszymi odstępstwami od stosowania wprost przepisów art. 36 i 37 powyższej ustawy i nie wymaga też dokonywania modyfikacji żadnych innych przepisów tej ustawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, iż w razie braku planu miejscowego właściciele nieruchomości /użytkownicy wieczyści/ nie będą mieć pewności co do wysokości opłaty planistycznej, z jaką będą musieli się liczyć. Przy podejmowaniu tych rozstrzygnięć organy są jednak istotnie ograniczeni – zasadą równości wszystkich wobec prawa i zasadą równego traktowania wszystkich przez władze publiczne /art. 32 ust. 2 konstytucji R.P./. Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Przedłożenie zaskarżonej uchwały organowi nadzoru, co nie jest kwestionowane, nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2005 r., czyli z uchybieniem terminu wymienionego w art. 90 ust. 1 powyższej ustawy, w konsekwencji więc art. 94 ust. 1 tej ustawy znajdował również zastosowanie. Dlatego na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.