II OSK 1496/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 425/05 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. W. Z. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. II SA/Gd 425/05, oddalającego jego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...], nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nakazał W. Z. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], położonej we W., gmina K., obiekt budowlany, parterowy z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej, dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową, pełniący funkcję rekreacyjnego budynku mieszkalnego o wymiarach 9,00 m na 10,00 m, w tym werandę o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową o wymiarach 2,50 m na 10,00 m oraz obiekt budowlany – suchy ustęp, o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym i wymiarach 1,00 m na 0,90 m. W uzasadnieniu organ wskazał, że pierwszy z obiektów, według oświadczenia właściciela, powstał w [...] r., drugi – w [...] r. i na ich budowę właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia. Z uwagi na wybudowanie opisanych obiektów przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 powołanej ustawy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 tegoż artykułu. Organ stwierdził, że działka nr [...], na której został pobudowany przedmiotowy obiekt budowlany, nie była przeznaczona pod zabudowę, bowiem w obowiązującym w czasie jej zabudowy planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod uprawy polowe i ogrodnicze. Jest ona położona na terenie [...] Parku Krajobrazowego, w którym rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] zabroniono lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów mogących pogorszyć stan środowiska a w szczególności zanieczyścić glebę, wodę, powietrze, niszczyć florę i faunę, mogących być źródłem uciążliwych odpadów, ponadnormatywnego hałasu oraz lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i ogródków działkowych. Przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a ewentualne ich usankcjonowanie prawne jest sprzeczne z powołanym rozporządzeniem. Nie bez znaczenia jest również ich całkowici przypadkowa lokalizacja na przedmiotowej działce, która w połączeniu z zabudową działek sąsiednich, nie tworzy żadnej regularnej linii zabudowy. Również przypadkowa jest architektura tych obiektów, co stwarza chaos przestrzenny i architektoniczny oraz powoduje degradację krajobrazu naturalnego. Nieuregulowana jest również gospodarka wodno-ściekowa (suche ustępy), co ma znaczący wpływ na degradację środowiska naturalnego [...] Parku Krajobrazowego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. Z. wniósł o jej uchylenie lub zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Gminę K. prac nad planem zagospodarowania przestrzennego obszaru ujmującego działkę nr [...], a w tym działkę [...] należącą do strony. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie obiekty budowlane znajdują się na działce nr [...] położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] zmienionego rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Wyżej wymienione przepisy zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych wraz z zabudową towarzyszącą na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Organ odwoławczy podniósł, że uwzględnienie rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] wynika wprost z przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1994 r., w którym jedynie pierwsza przesłanka odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy (budowa niezgodna z przepisami, czyli bez pozwolenia). Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Istnienie samowoli budowlanej powoduje, że ten kto się jej dopuścił ryzykował (wg stanu prawnego sprzed 1 stycznia 1995 r.), iż druga przesłanka nakazu rozbiórki może zajść po wybudowaniu obiektu. Zatem wpisanie danego terenu do obszarów szczególnie chronionych powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone ustalenia (zakazy i ograniczenia) wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Powyższe stanowi tzw. ważną przyczynę wynikającą z przepisów szczególnych, uzasadniającą wydanie nakazu rozbiórki. Inną ważną przyczyną jest przypadkowa lokalizacja, przypadkowa architektura przedmiotowych obiektów powodująca chaos przestrzenny oraz degradację krajobrazu naturalnego, jak i nieuregulowanie gospodarki wodno-ściekowej mającej wpływ na degradację środowiska naturalnego. Planowane przez Gminę K. podjęcie działań w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W. nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz art. 7, 10, 31, 77 § 1, 78, 107 § 3, 139, 154 oraz 234 pkt 2 k.p.a. z także art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP i art. 35 § 1 w zw. art. 12 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymienionym na wstępie wyrokiem skargę kasacyjną oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że w sprawie niesporne było, iż przedmiotowe obiekty powstały w okresie poprzedzającym dzień 1 stycznia 1995 r. Zgodnie więc z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w sprawie niniejszej należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wymieniona ustawa wymagała dla budowy takich obiektów wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, którego wznoszący te obiekty nie uzyskał. Prawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie ma charakter fakultatywny i wymaga wykazania, jakie względy legły u podstaw jego podjęcia. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione bez koniecznego pozwolenia na budowę w terenie, który został objęty ochroną jako [...] Park Krajobrazowy, na terenie którego został wprowadzony, miedzy innymi, zakaz zabudowy letniskowej. Skoro zatem na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa, to brak jest też podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej wcześniej z naruszeniem przepisów prawa. Sąd I instancji podzielił linie orzecznictwa NSA, zgodnie z którą interes społeczny wymaga, by realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawy w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z przepisami prawa, bowiem stanowisko przeciwne oznaczałoby uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu. Przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest istnienie innych ważnych przyczyn zgodnie z brzmieniem i celem art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., winna być oceniana według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Stronę dokonującą samowoli budowlanej obciąża ryzyko późniejszego zaistnienia okoliczności ocenianych jako ważna przyczyna nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu organ rozpoznający sprawę dokonał prawidłowej wykładni wskazanego przepisu i ustalając istnienie "ważnych powodów" prawidłowo ten przepis zastosował. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do zarzucanych skargą naruszeń przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wymieniony wyrok W. Z. zaskarżył skargą kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane oraz § 3 pkt 1 ppkt 6 "i dalszych" rozporządzenia Wojewody G. z dnia [...], nr [...] przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego ograniczenia wprowadzone przepisami, które utworzyły w [...] r. [...] Park Krajobrazowy, nie mogą dotyczyć budynków wybudowanych przed utworzeniem tego Parku. Skarga kasacyjna zarzuciła następnie naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niezbadanie, czy stan faktyczny został ustalony w postępowaniu administracyjnym z zachowaniem właściwych reguł procedury, w tym art. 77 i 80 k.p.a. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 i 151 p.p.s.a. przez przemilczenie bezczynności organów administracyjnych w zakresie składanych wniosków w przedmiocie wszczęcia postępowań dotyczących ostatecznego ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr 152, w tym wydania pozwoleń na budowę. Zarzucił też naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie rozpatrzenia części zarzutów skargi i niewykroczenie poza jej granice, co było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Z zebranego w sprawie materiału i ustaleń zawartych w motywach decyzji zaskarżonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, iż budynki, których dotyczą te decyzje zostały wybudowane bez koniecznego w tym czasie pozwolenia na budowę w latach 1988–1990. W czasie ich budowy teren działki nr [...] we wsi W. w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony pod zabudowę, w szczególności pod budownictwo letniskowe. Plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia [...], ogłoszony w Dz.Urz. WRN w G. stanowił, iż działka nr [...] przeznaczona była pod tereny łąk i pastwisk. Późniejszy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] (publ. w Dz.Urz. Woj. G. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), który obowiązywał do dnia [...] stanowił, że teren działki nr [...] przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. Z powyższych zapisów wynika jednoznacznie, że przedmiotowe obiekty w okresie ich budowy zostały usytuowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod budowę. Na podstawie faktu, iż obecnie na terenie tym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy rozpoznające sprawę, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznały, że w sprawie nie może być zastosowany przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, przewidujący rozbiórkę obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Zasadności tego poglądu Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został bowiem pogląd, iż zgodności samowolnie wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie bada się według daty orzekania w sprawie przez organ administracji a wg daty wzniesienia budynku (por. wyrok NSA z 14 lutego 2006 r. sygn. II OSK 522/05, Lex nr 194370, wyrok NSA z 19 maja 1999 r. sygn. IV SA 196/96, Lex 47287, wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2005 r. sygn. akt IV SA 505803, wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. II OSK 278/06, niepubl.). Przywołać też należy zachowującą aktualność tezę wyroku NSA z 25 września 1981 r., sygn. I SA 1933/81, ONSA 1991, nr 2, poz. 94, iż warunkiem zastosowania przez organ instytucji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek, to jest: – rozpoczęcia budowy lub wybudowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, – naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy; brak obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu na podstawie tego przepisu, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. W sprawie istniały więc podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Oparcie decyzji na przepisie art. 37 ust. 2 tej ustawy, którego wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie budzi zastrzeżeń, nie miało wpływu na zasadność tego orzeczenia, skoro decyzja o rozbiórce mogła zapaść zarówno na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 jak i art. 37 ust. 2 wymienionej ustawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego są więc nieuzasadnione. Podobną ocenę należy odnieść też do zarzutów obrazy prawa regulującego postępowanie sądowe. Stawiając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niezbadanie czy stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł proceduralnych wynikających z przepisów k.p.a., w szczególności art. 77 i 80 k.p.a., skarżący nie wskazał żadnych konkretów i nie sprecyzował o jakie reguły proceduralne chodzi, na czym polegało ich naruszenie i na jakie ustalenia faktyczne naruszenie to mogło wpłynąć. Również niezrozumiały i niewiążący się z istotą sprawy jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i 151 p.p.s.a. przez przemilczenie przez Sąd bezczynności organów w zakresie składanych wniosków w przedmiocie wszczęcia postępowań dotyczących ostatecznego zagospodarowania działki nr [...], w tym wydania pozwoleń na budowę. Trafny jest tylko zarzut skargi kasacyjnej dotyczący art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku podniesionej przez skarżącego kwestii naruszenia zaskarżoną decyzją art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Skarżący w żaden sposób nie wykazał bowiem, aby rozbiórka wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym budynku spełniającego funkcję rekreacyjną naruszała zasady sprawiedliwości i praworządności oraz równości obywateli w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.