II OSK 522/05

Sygn.akt II OSK 522 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3426/01 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3426/01 oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki domku letniskowego i budynku gospodarczego. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2001 r. Organ I instancji ustalił, że K. S. w 1968 r. bez pozwolenia na budowę wybudował na działce [...] w Ż. gmina S. domek letniskowy, który następnie rozbudował w 1974 r. Na działce tej na początku lat 90-tych wybudował również pomieszczenie gospodarcze o konstrukcji drewnianej. Obiekty te zostały wybudowane na terenie, który według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. był przeznaczony pod uprawy rolne i leśne. W związku z tym należało nakazać ich rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem w sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. Sąd podkreślił, że nie budzi żadnych wątpliwości fakt wybudowania przez skarżącego domku letniskowego oraz pomieszczenia gospodarczego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego nie dotyczył domków letniskowych pełniących funkcje rekreacyjne. W sytuacji, gdy skarżący w warunkach samowoli budowlanej wybudował domek letniskowy i pomieszczenie gospodarcze na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę należało nakazać ich rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał, że "zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym badamy (...) w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a nie w dacie wzniesienia budynku". Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 1985 r. III ARN 11/85, OSNC 1986/3/40 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "odmienna interpretacja prowadziłaby do ograniczenia w istotnej mierze możliwości zapewnienia ładu przestrzennego i właściwej ochrony środowiska, w tym gruntów rolnych i leśnych, a także walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenu". Wyrok ten zaskarżył skargą kasacyjną K. S. wnosząc o jego uchylenie i o przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił, że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 269 § 1 ppsa, bowiem sprawa została rozpoznana po upływie trzech lat od wniesienia skargi, nie uwzględniono faktu, że "wygasł plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S.", pominięto zarzut naruszenia art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i lakonicznie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, 12 i 77 § 1 kpa oraz odstąpiono "od stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 4/2001 r." Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bo skoro "wygasł plan zagospodarowania przestrzennego", to przedmiotowy domek letniskowy "nie stoi na terenie rolnym ani leśnym", a błędna wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wykluczyła zastosowanie w sprawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Podniósł, że nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wybudowania domku i nie ma go również obecnie. Przez 32 lata nikt nie kwestionował lokalizacji domku, a za dwa, trzy lata teren, na którym znajduje się ten obiekt ma mieć charakter rekreacyjny. Ze względu na zły stan zdrowia skarżącego domek ten jest dla niego niezbędny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna K. S. nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w niej zarzuty nie mają oparcia w okolicznościach sprawy i w zasadzie opierają się na błędnym przekonaniu skarżącego, że brak przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umożliwia jego samowolną zabudowę i że samowola ta nie podlega likwidacji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy więc stwierdzić, że zgodnie z art. 3 tej ustawy "obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym". Podobna zasada obowiązywała w Prawie budowlanym z 1961 r. i w przepisach wcześniejszych. Z przepisu tego wprost wynika, że na terenach nie przeznaczonych pod zabudowę nie wolno budować obiektów budowlanych. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym określała cele i zadania planowania przestrzennego m.in. przez "ustalenie dla poszczególnych obszarów przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów na określone cele, z uwzględnieniem potrzeb bieżących i przyszłych wynikających z programu rozwoju gospodarczego i społecznego" (art. 1 ust. 2). O przeznaczeniu terenu decydowały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją braku takiego planu była niemożność legalnej zabudowy określonego terenu. Żaden bowiem przepis nie zezwalał na swobodną zabudowę terenów nie przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. "roboty budowlane (...) można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę". Warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych i wybudowania obiektu budowlanego było więc posiadanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy uprawniała "do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych". W przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub gdy nie wyznaczono terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi, ustaleń co do miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych, dokonywał właściwy terenowo organ administracji państwowej na podstawie posiadanych materiałów do planu i po spełnieniu wymogów określonych w art. 21 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uprawniał do swobodnej jego zabudowy. Podzielić więc należy pogląd Sądu Najwyższego, że "terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym, lub szczegółowym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów (wyrok SN z dnia 28 czerwca 1985 r. III ARN 11/85, OSN 1986, z. 3, poz. 40). Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Chodzi więc o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Wykładnia językowa tego przepisu może powodować trudności interpretacyjne z uwagi na różne czasy jakie zostały użyte w jego redakcji. Mowa bowiem jednocześnie o obiektach budowlanych "będących w budowie" i "wybudowanych" i o obiekcie budowlanym, który "znajduje się", lub "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo ..." Ewentualne wątpliwości co do wiążącej organ daty przeznaczenia terenu, na którym wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego przez art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę, winna rozwiać wykładnia celowościowa. Skoro stosownie do treści art. 29 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany, w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Przegląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który np. w wyroku z dnia 20 maja 2004 r. OSK 281-282/04 wprost stwierdził, że "orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt ten zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy". Inna wykładnia tego przepisu dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej. Np. jeżeli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę w dacie budowy, a następnie zmieniono przeznaczenie tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to w dacie orzekania niemożliwa byłaby jego legalizacja i należałoby orzec przymusową rozbiórkę. Natomiast, jeżeli został wybudowany na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę, a planowana jest zmiana jego przeznaczenia, to od dowolnego uznania organu zależałoby orzeczenie rozbiórki lub wstrzymanie się z podjęciem takiej decyzji do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowoli budowlanej stanowiła wyjątek od zasady przymusowej rozbiórki. Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem sądu I instancji, że zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym bada się "w dacie orzekania w sprawie przez organ administracji, a nie w dacie wzniesienia budynku". Mimo błędnego poglądu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bo fakt popełnienia przez K. S. samowoli budowlanej na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest kwestionowany i nie budzi żadnych wątpliwości. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd I instancji nie dopuścił się istotnego naruszenia przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy po upływie trzech lat od wniesienia skargi oraz lakoniczność i częściowa wadliwość uzasadnienia nie ma wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, co zostało już wykazane. Sąd nie odstąpił od stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 4/2001 (ONSA 2002, z. 2, poz. 58), bo art. 39 ma zastosowanie do obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a kwestia ewentualnego czasowego wykorzystania obiektów skarżącego nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Bez znaczenia dla kwestionowanego rozstrzygnięcia jest wieloletnia zwłoka właściwego organu w reakcji na samowolę budowlaną skarżącego i aktualny stan jego zdrowia. Z tych też powodów na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.