I OSK 1863/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2006r. sygn. akt II SA/Ke 780/05 w sprawie ze skargi M. i S. małż. M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz S. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. B. S.-G. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 (dwieście dziewiętnaście i 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 780/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. i S. małż. M. na decyzję Wojewody Ś., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta S., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot na rzecz S. M. i M. M. nieruchomości położonej w S., przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 2807 m2, którym obecnie w ewidencji gruntów S. (obręb [...]) odpowiada część działki nr [...], o powierzchni 3524 m2, stanowiąca własność Gminy S. Organ ustalił, że nieruchomość położona w S., oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], o powierzchni 2807 m2, stanowiące współwłasność S. M. i M. M., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną, Rep. A nr [...], z dnia [...] grudnia 1985 r. Zdaniem Starosty, umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości, taką sama jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej przepisy prawa cywilnego. W konsekwencji, poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, nie może takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to powoduje niedopuszczalność wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności. W odwołaniu skarżący argumentowali, że wywłaszczenie w drodze umowy, czy na podstawie decyzji spełnia ten sam cel – odjęcie właścicielowi prawa własności. Podnieśli, iż w razie odmowy podpisania umowy i tak doszłoby do wywłaszczenia. Zauważyli, że minęło 19 lat, a działka nr [...] jest niezagospodarowana. Nie została wykorzystana na cel zgodny z aktem notarialnym. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 136 ust.3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603). W myśl tych przepisów, zwrot nieruchomości może nastąpić, gdy nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Wyjątki od tej zasady określa art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazujący możliwość zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w tym artykule. Art. 216 ust.1 rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Jednak, zdaniem organu odwoławczego, z treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1985 r. nie wynika, aby przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy do której stosuje się przepisy prawa cywilnego. Wyklucza to, według Wojewody, możliwość merytorycznego badania sprawy oraz orzeczenia o zwrocie nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy uznał za uchybienie wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania. Jego zdaniem należało odmówić zwrotu nieruchomości. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. i S. M. podnieśli, że do sprzedaży nieruchomości doszło w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta określała zasady gospodarowania gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy. W § 2 aktu notarialnego istnieje zapis o decyzji Prezydenta S. z dnia 8 sierpnia 1983 r., zatwierdzającej plan realizacyjny budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", między innymi na terenach w skład których wchodzą działki nr [...] i [...]. Sporna działka podlegała więc przepisom ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sprzedaż ziemi nie wynikała z inicjatywy skarżących. Zabiegał o to Urząd Miasta. Skarżących "pouczano", że w razie niepodpisania umowy zostaną wywłaszczeni w drodze decyzji, na gorszych warunkach. W ocenie skarżących, spełnione zostały przesłanki określone w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odnotował, że stan faktyczny, w zakresie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1985 r., w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, był bezsporny. Nie budzi wątpliwości także to, że umowa została zawarta w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość nie została wywłaszczona. Nie mają zatem do niej zastosowania wprost przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Rozważenia wymaga w tej sytuacji, czy do tak nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości mogą mieć zastosowanie przepisy rozdziału 6 tej ustawy, z mocy art. 216 ust.2 pkt 3, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492). Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. , sygn. akt SK 22/2001, Sąd pierwszej instancji przyjął, że objęcie przez art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może dotyczyć sytuacji określonych w art. 16 tej ustawy, który przewidywał przejście z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod ulice i place, z dniem uprawomocnienia się uchwały rady gminy o ustaleniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, czy też innych przepisów tej ustawy, przewidujących nabycie przez gminę własności gruntów za odszkodowaniem, wypłacanym na podstawie zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 216 nie ma natomiast zastosowania do nieruchomości nabytych na podstawie umowy cywilnoprawnej. W skardze kasacyjnej S. M. zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi polegające na uwzględnieniu żądania. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw, poprzez błędną jego wykładnię skutkującą nieprawidłowym ustaleniem, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zwrotu nieruchomości, nie mają zastosowania do nieruchomości zbytej Skarbowi Państwa przez M. i S. małżonków M., umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 1985 r. (Rep. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Wykładnia prawa dokonywana jest w odniesieniu do abstrakcyjnej normy prawnej. Ustalona w drodze wykładni treść przepisu prawnego podlega następnie subsumpcji. Nie można zatem zarzucać, iż błąd w wykładni polega na niezastosowaniu normy prawnej do indywidualnego stosunku prawnego. Nieprecyzyjnie sformułowana podstawa kasacji pozwala jednak na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu związanego z wykładnią przepisu prawa materialnego, tj. art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Warto podkreślić, iż chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz.1492). Interpretacja przywołanej normy powinna odpowiedzieć na pytanie, czy w jej hipotezie mieści się nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna – sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Przepis art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odpowiada wprost na tak postawione pytanie. Stanowi natomiast, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od razu zatem stwierdzić trzeba, iż chodzi o wszystkie przypadki, przewidziane w tym akcie normatywnym, nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie rozwijając na razie treści pojęcia "nabycie", wyłączyć należy przypadki "przejęcia", które w hipotezach norm zawartych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dla pojęcia "nabycia" alternatywę rozłączną (art. 216 ust.1 ab initio). Nadto, nie jest kwestionowane stanowisko, według którego wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, objęte jest działaniem przepisu art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie rozważanym przepisem art. 216 ust.2 pkt 3 tej ustawy (por. Gerard Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 659; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). Określenie "przejęcie" nieruchomości, w odniesieniu do aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ust.1, oznacza przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, niewymagające czynności prawnych właściwego organu (patrz: G. Bieniek, op. cit. s. 660; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 322/02, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 149531). Dotyczy to art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz.138 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz.159 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz.192 ze zm.). Powtórzyć przyjdzie, za Trybunałem Konstytucyjnym, że przejmowanie i nabywanie nieruchomości na własność Państwa w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych, następowało w różnych formach: decyzji administracyjnej, przejęcia z mocy prawa i na podstawie umowy (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 24 października 2001 r.). Ta ostatnia forma przewidziana była w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zm.). Dodać warto, że nabycie nieruchomości na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest wymienione w art. 216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym, co dla prowadzonego wywodu nie ma istotnego znaczenia, nawiązano także do indywidualnych wywłaszczeń na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i wywłaszczeń gruntów na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Pojecie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługującym się aparaturą pojęciową wymienionych w nim ustaw, nie może być zatem utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Zarówno zaś z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu I, Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.) wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne, takie jak zasiedzenie, czy dziedziczenie). Przypomnieć można, że w świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 188 – 190; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05, niepublikowanego). Sytuacja zmieniła się 22 września 2004 r. Z tym dniem, na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492), w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." Przepis art. 216 ust.2 nie może być wykładany w oderwaniu od wyników interpretacji pojęć użytych w przepisie art. 216, w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli w obecnym przepisie art. 216 ust.1. Nawiązując do uwag odnoszących się do art. 216 ust.1 skonstatować można, iż przewidziane w art. 216 ust.2 pkt 3 "odpowiednie stosowanie rozdziału 6, działu III" nie dotyczy przewidzianych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości administracynych form uzyskania przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Skoro ustawa ta zaliczana jest do aktów normatywnych wywłaszczeniowych, to do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się wprost, a nie odpowiednio przepisy rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umowa, na mocy której skarżący sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S., działek nr [...] i nr [...], położonych w S., dokonana została w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w S.), dnia [...] grudnia 1985 r. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) obowiązywała wówczas w brzmieniu pierwotnie uchwalonym, obowiązującym od dnia wejścia ustawy w życie, tj. od dnia 1 sierpnia 1985 r. Przewidywała kilka przypadków przejścia własności nieruchomości niestanowiących własności państwowej na rzecz Państwa, przy czym przepis ogólny art. 8 stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Przechodząc do przepisów regulujących uzyskanie własności przez Skarb Państwa zacząć należy od art. 12 ust.5, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Następna sytuacja dotyczy objęcia nieruchomości uchwałą rady narodowej o określeniu granic gruntów, na których w okresie najbliższych 5 lat będzie realizowane skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Według art. 16 ust.4, uchwała oraz podział gruntu na działki, zgodnie z art. 12 ust.3, stanowiły podstawę nabycia przez Państwo własności oraz użytkowania wieczystego objętych nią nieruchomości, w drodze umów lub wywłaszczenia. Wreszcie, zgodnie z art. 50 ust.1, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3). Wśród przepisów regulujących procedurę wywłaszczeniową ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zawierała przepis art. 53 ust.1 zastrzegający, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy nabycie to następowało na podstawie ustawy o gospodarce gruntami, czy też ustawa ta nie mieściła się w podstawie zawarcia umowy. W ocenie składu orzekającego, ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego próbę rozstrzygnięcia tej kwestii zacząć należy od tego, że hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taką umowę można byłoby określić jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 52 u.g.g.w.n.), wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Zarówno kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu (art. 50 ust.1 pkt 2 i 3), znajdują oparcie w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do rozważań Sądu pierwszej instancji, zaakcentować trzeba, iż sytuacja, o której mowa w art. 16 ust.4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości doprowadzała do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, w drodze umowy lub wywłaszczenia. Tylko przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 12 ust.5 u.g.g.w.n. nie podlegało procedurze wywłaszczeniowej mogącej zakończyć się decyzją lub umową. Dla kompletności wywodu przypomnieć jeszcze trzeba, iż nabycie przez Państwo nieruchomości na podstawie umowy przewidywały natomiast przepisy Rozdziału 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Prawo pierwokupu. Skoro jednak istota roszczeń, zaaprobowanych przez ustawodawcę poprzez ustanowienie norm art. 216, sprowadza się do podobieństwa stanów faktycznych i prawnych, wskazanych w tym przepisie, do instytucji wywłaszczenia, jako przymusowego odjęcia własności w związku z budownictwem mieszkaniowym, to regulacja art. 82 – 85 u.g.g.w.n., a zwłaszcza zainicjowanie sprzedaży przez właściciela oraz uzyskanie od Państwa ceny równej cenie ustalonej między stronami umowy sprzedaży, pozwala na pominięcie w dalszych rozważaniach, tego rodzaju pierwokupu, jako ewentualnej hipotezy art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji twierdzenie, że w art. 216 ust.2 pkt 3 chodzi o inne przypadki, niż umowa zawierana w trakcie procedury wywłaszczeniowej, nie znajduje potwierdzenia w treści unormowań ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rezultaty wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, przedstawione dotychczas, prowadzą zatem do wniosku, że w art. 216 ust.2 pkt 3 unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym nabycie na podstawie umowy zawieranej na skutek podjęcia przez organ administracyjny czynności wywłaszczeniowych i wyznaczenia właścicielowi terminu na zawarcie umowy. Jak już wyżej zasygnalizowano, rozważana sytuacja faktyczno-prawna odnosi się do stanu obowiązującego w dniu 2 grudnia 1985 r., a więc do pierwotnego brzmienia ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozycja właściciela nieruchomości, co do której podjęto czynności inicjujące postępowanie wywłaszczeniowe był słabsza, niż po noweli z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz.464). Rozwiązania ustrojowo – prawne wprowadzone nowelą na tyle rozbudowały procedurę wywłaszczeniową, że nie sprowadzała się ona do ultimatum stawianego właścicielowi nieruchomości, który zgodnie z art. 53 ust.2 u.g.g.w.n. mógł co najwyżej dostosować się do propozycji sprzedaży nieruchomości w wyznaczonym przez organ terminie. Ostatnia uwaga nie tyle jednak stanowi negatywną wypowiedź co do ewentualnego zastosowania art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. do umów zawieranych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po dacie wejścia w życie noweli z dnia 29 września 1990 r., ile ma precyzować stan faktyczny i prawny odnoszący się do konkretnej sprawy administracyjnej, weryfikowanej przed Sądem pierwszej instancji. Stanowisko o objęciu hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami umów zawieranych pod rządami art. 53 u.g.g.w.n. doznaje wzmocnienia na skutek porównania normy art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. z treścią dwóch pozostałych norm wprowadzonych nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. W przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust.2 pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz.240 ze zm.) oraz wskazania w art. 216 ust.2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31), w art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołano się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sformułowanie to nie może być odczytane inaczej, niż dążenie ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o którym mowa w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 216 ust.1 i 2, o ile spełnione zostaną warunki określone w rozdziale 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten brak enumeracji negatywnej lub pozytywnej, w odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest znaczący również z tego powodu, że w stanie prawnym obowiązującym do wejścia w życie art. 216 ust.2 pkt 3 problem możliwości zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy był przedmiotem zainteresowania orzecznictwa i doktryny. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie, dotyczącym poprzedniego stanu prawnego, zwraca się uwagę na brak podstaw do utożsamienia umowy cywilnoprawnej z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na brak podstaw do rozszerzającej interpretacji unormowania przepisu art. 216 – tylko nabycie lub przejęcie nieruchomości wyraźnie wymienione w art. 216 uzasadnia zastosowanie dyspozycji tego przepisu (por. T. Woś, op. cit. s. 189; uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 24 października 2001 r.; uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05; Ewa Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/00, OSP 2002/4/53). Konsekwentnie jednak, wobec co prawda radykalnej, ale wyraźnej zmiany stanowiska ustawodawcy, wprowadzającego w art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. "nabycie na podstawie ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", przyjąć trzeba dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, której dotyczą niniejsze rozważania, a więc umowy wynikającej z procedury określonej w art. 53 u.g.g.w.n. Pozostaje jeszcze do poruszenia, podnoszona w zaskarżonym wyroku, kwestia ochrony nabywcy nieruchomości, wynikająca z norm prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o obowiązku zapewnienia Skarbowi Państwa ochrony wynikającej z nabycia prawa własności, jeśli genezą nabycia był zamiar realizacji celu publicznego w postaci budownictwa mieszkaniowego, w sytuacji, gdy cel ten nie został zrealizowany. Nie ma zaś przyczyn, dla których ochrona Skarbu Państwa w rozważanej sytuacji faktyczno-prawnej miałaby być szersza, niż wynikająca z przepisów rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe uwagi pozwalają na ocenę, według której przepis art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2063 ze zm.), o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), terminu do zawarcia umowy. Odmienna wykładnia stanowiła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania należało rozpoznać skargę. Z treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1985 r. jednoznacznie wynika, że umowa spełnia wszystkie warunki nabycia nieruchomości, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tworzą hipotezę art. 216 ust.2 pkt 3. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie w dalszym postępowaniu polegało na zbadaniu, czy spełnione są przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. (kwotę 100 zł uiszczoną z tytułu opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem i kwotę 100 zł uiszczoną z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej) oraz na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. (kwotę 200 zł uiszczoną z tytułu wpisu od skargi). Wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego z urzędu przyznano na mocy art. 193 w związku z art. 250 P.p.s.a. oraz na podstawie § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).