II OSK 862/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/04 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/04 po rozpoznaniu skargi S. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. o odmowie uchylenia na podstawie art. 155 kpa decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia 1 kwietnia 1996 r. w przedmiocie nakazu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego na działce nr 109/20 we wsi M. gmina S. budynku letniskowego - oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano, że decyzja, której uchylenia domagał się skarżący był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 października 1999 r. sygn. akt IV SA 843/96 oddalił skargę S. C. Okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w dacie składania wniosku o zmianę tej decyzji dopuszcza na danym terenie budownictwo letniskowe nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97. Zdaniem organu decyzja orzekająca rozbiórkę nie jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo, lecz decyzją nakładającą na stronę obowiązek, nie można jej więc zmienić wolą stron. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą decyzję wniósł S. C. powołując się na niejednolitość orzecznictwa w tego rodzaju sprawach jak też na fakt, że wybudowano obecnie znaczną ilość budynków letniskowych na danym terenie, a tylko jemu nakazano rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 37 ( 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm./ nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155 kpa. Nie jest to bowiem decyzja na mocy której strona nabyła prawo, lecz decyzja nakładająca na stronę obowiązek /wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1563/02 i z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97. Jest to decyzja związana. Organ ma obowiązek ją wydać w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie w żadnych okolicznościach nie może pociągać za sobą skutku w postaci jej zmiany /uchylenia/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. C. reprezentowany przez adwokata A. H. zarzucając: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 155 kpa przez ich błędną wykładnię i twierdzenie, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie wskazanego przepisu, jako decyzja związana, nie podlega zmianie w trybie art. 155 kpa mimo, iż przed jej wykonaniem uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczający przedmiotową zabudowę, 2 / naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 133 ( 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy a to braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu na dzień wzniesienia przedmiotowego obiektu, faktu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopiero w dniu 15 listopada 1994 r. to jest w ponad dwa lata po wybudowaniu obiektu, uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2000r. zmiany planu dopuszczającej możliwość budowy obiektów o charakterze rekreacyjnym na danym terenie, wydania w dniu 25 października 1999 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji uchylającej w trybie art. 155 kpa nakaz rozbiórki budynku letniskowego wybudowanego na działce sąsiedniej przez I. i B. W., - art. 141 ( 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na: a/ braku wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem przepisów prawa i ich relacji do stanu faktycznego sprawy, b/ pominięcie podnoszonych przez stronę faktów takich jak uchwalenie zmiany planu w dniu 4 kwietnia 2000 r., uchylenie nakazu rozbiórki wydanego w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przez małżonków Wojciechowskich /sąsiadów skarżącego/, błędnym przekonaniu organu, iż w czasie budowy budynku letniskowego obowiązywał plan zagospodarowania zakazujący budowę budynku letniskowego na danym terenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie motywuje się zarzuty podniesione w tej skardze, podnosząc zwłaszcza, że orzecznictwo sądowo-administracyjne nie jest jednolite w kwestii dopuszczalności stosowania art. 155 kpa do decyzji o nakazie rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w niniejszej sprawie nakierowane są na to, aby wywieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął niewłaściwe stanowisko w kwestii braku możliwości uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Otóż jeżeli, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego działającego jeszcze jako Sąd jednoinstancyjny do roku 2004 nie było pełnej jednolitości w przedmiotowych sprawach, to obecnie należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przychyla się do tych orzeczeń, w których opowiadano się za tym, iż przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów /nakazów/ wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów Prawa budowlanego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05/. Warunkiem zastosowania art. 155 kpa jest, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa polegającego na samowoli budowlanej /budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę/ oraz wbrew przepisom o planowaniu przestrzennym, traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu /art. 155 kpa/ w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 kpa, nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki. Powoływanie się na to, że w innych przypadkach zapadło odmienne rozstrzygnięcie dla wywiedzenia, że uwzględnienie wniosku jest wymagane ze względu na zasadę równego traktowania wobec prawa /art. 32 Konstytucji RP/ nie może uzasadniać uwzględnienia żądania strony w niniejszej sprawie, doszłoby bowiem do naruszenia zasady praworządności /art. 7 Konstytucji RP/. Fakt wydania w stosunku do innych osób korzystniejszych, lecz niezgodnych z prawem orzeczeń, nie rodzi bowiem prawa do żądania potraktowania również niezgodnie z prawem. Strona na którą został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może natomiast wystąpić z odrębnym wnioskiem o zezwolenie na czasowe pozostawienie tego obiektu na podstawie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.