II OSK 868/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3194/02 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2002 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu orzeczenia, decyzją z dnia 17 września 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał B. D. rozbiórkę domku letniskowego o powierzchni 45,90 m2, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr 359/3, położonej w miejscowości P. gm. B. W uzasadnieniu organ podniósł, iż domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i tym samym naruszony został przepis art. 28 ust. 1 oraz art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., oraz na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy B. obowiązującym od 1992 r., stanowił teren łąk i pastwisk, a nie był przeznaczony pod zabudowę. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie ponownie wskazał, że domek letniskowy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadto na terenie, który według planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., miał przeznaczenie jako teren łąk i pastwisk. Zatem lokalizacja wskazanego domku letniskowego jest niezgodna z tym planem Skargę na powyższą decyzję wniosła B. D., zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, art. 7, 8 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że domek letniskowy położony na działce nr 359/3 w miejscowości P. postawiony w 1977 r. wybudowany został niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym dopiero Uchwałą Rady Miejskiej w B. w dniu 29 czerwca 1992 r. Jak wskazała skarżąca, w czasie budowy obiektu i przez następne 15 lat teren jej działki nie był objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, dopiero w 1992 r. powstał plan zagospodarowania dla tej działki. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r., I SA 1933/81, zgodnie, z którym warunkiem zastosowania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu jest naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Brak planu wyłącza możliwość nakazania rozbiórki, chociażby obiekt był wznoszony bez pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż z ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, wynika, że przedmiotowy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę oraz na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. z dnia 29 czerwca 1992 r. nr XXX 130/92 pod teren łąk i pastwisk. Z planu wynika jednoznacznie, iż teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącej nie jest przeznaczony pod zabudowę letniskową. Spełnione zostały zatem, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 29 maja 1991 r., AZP 3/91,OSP 1992, z. 2, poz. 50, Sąd Najwyższy wskazał, że zasadniczym założeniem, leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest to, iż obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielanych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wzniesione bez uzyskania takich pozwoleń powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wznoszone na konkretnych terenach, decyduje plan zagospodarowania przestrzennego (art. 3 prawa budowlanego), lecz przepis ten wcale nie uzasadnia wniosku, iż jeśli pewne tereny są takim planem nie objęte lub też taki plan w ogóle jeszcze nie istnieje, oznacza to dopuszczenie na tych terenach samowoli budowlanej. Dlatego też możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu, który został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego nawet na terenie, dla którego w momencie budowy nie było jeszcze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan taki obowiązywał już w momencie orzekania o rozbiórce. Decydujące jest bowiem przede wszystkim to, czy obiekt został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia, co jest zasadniczą przesłanką do wydania decyzji przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, w świetle stanu faktycznego istniejącego w sprawie zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce domku letniskowego należącego do skarżącej, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. W okresie samowolnej realizacji tego obiektu, jak to prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa obiektów budowlanych, w tym budynków tymczasowych takich, jak domki letniskowe. Rozpatrując sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła B. D., która wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła wyrokowi naruszenie 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, polegającą na przyjęciu, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego jest zgodna z prawem, pomimo iż w chwili budowy teren, na którym wzniesiono obiekt nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego; 2. prawa formalnego tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącej, zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowczo przemawia za tym, iż przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, organ administracyjny winien wziąć pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego z chwili budowy tego obiektu (tak też we wspomnianych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1981 r.,I SA 1933/81 i z dnia 26 stycznia 2005 r., OSK 1032/04. Jeżeli jednak, w chwili budowy, dany teren nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego brak jest przesłanki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - prawo budowlane. Także Sąd Najwyższy, uchwałą z 29 maja 1991 r., III AZP 3/91, OSP 1992, nr 2, poz. 99, przyznał, iż dotychczasowe orzecznictwo NSA stało na stanowisku, że brak obowiązującego w czasie budowy konkretnego obiektu budowlanego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłącza możliwość nakazania w drodze decyzji administracyjnej, przymusowej rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. l pkt 1 prawa budowlanego nawet w sytuacji, gdy wzniesienie jego nastąpiło bez pozwolenia na budowę. Z uwagi na pojawienie się jednak w orzecznictwie Sądu Najwyższego odmiennego poglądu, i w celu ujednolicenia stanowiska, Sąd Najwyższy podjął tą uchwałę, w której stwierdził, iż możliwie (a nie konieczne) jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy obiekt został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w momencie orzekania o rozbiórce plan taki przeznaczył ten teren na inne cele, z pewnym zastrzeżeniem. Organ administracyjny nie powinien wydawać decyzji o rozbiórce takiego obiektu, jeśli teren, na którym go wzniesiono, może być wykorzystany w dotychczasowy sposób, do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym). Ponadto Sąd Najwyższy zaznaczył, iż zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym, decyzje te "nie powinny być decyzjami ani dowolnymi, ani podejmowanymi w sposób pośpieszny, bez uzasadnionej oceny, czy konkretny teren może być rzeczywiście w rychłym terminie zagospodarowany zgodnie z obowiązującymi planem zagospodarowania przestrzennego". Konkludując, Sąd Najwyższy zważył, iż "organy lokalne nie powinny wydawać decyzji rozbiórkowych nawet w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez zezwolenia, jeśli nie mają ewidentnej pewności, iż konkretny teren mogą zagospodarować zgodnie z ustanowionym planem zagospodarowania przestrzennego. Inne postępowanie stanowiłoby wprost naruszenia zasady przewidzianej w art. 7 k.p.a." Zdaniem skarżącej, mając na uwadze powyższe, zważyć należy, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr XX-130/92. teren przedmiotowej działki nr 359/3 będącej jej własnością, przeznaczony jest na łąki i pastwiska. Jednakże, w chwili obecnej, nawet gdyby obiekt wzniesiony przez nią został rozebrany, pozostaną na nim kilkunastoletnie drzewa. Oznacza to, iż nadal teren ten nie będzie wykorzystywany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Aby powstał na omawianym terenie owe łąki i pastwiska należałoby dokonać wyrębu powstałego tam lasu. Dlatego, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, jeśli brak jest ewidentnej pewności, że teren ten będzie zagospodarowany zgodnie z ustanowionym planem zagospodarowania przestrzennego, organ administracyjny nie powinien wydać decyzji rozbiórkowej domku letniskowego wzniesionego na działce nr 359/3 w miejscowości P. gm. B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym naruszenie przepisów postępowania odnosi się do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie której orzeka wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga nie w pełni odpowiada wymienionym wyżej wymaganiom. W sposób wadliwy bowiem został postawiony zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując bowiem oceny legalności zaskarżonego doń aktu administracyjnego czyni to działając na podstawie przepisów p.p.s.a. Sąd nie stosuje natomiast przy tej kontroli bezpośrednio przepisów k.p.a. Nie można zatem skutecznie postawić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7 i 8 k.p.a. nie zasługuje zatem za uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w powołanej w zaskarżonym wyroku uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., iż możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany bez pozwolenia budowlanego na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w momencie orzekania o rozbiórce plan taki przeznaczył ten teren na inne cele. Sąd Najwyższy w tym samym wyroku zważył również, iż organ administracji nie powinien jednak wydawać decyzji o rozbiórce takiego obiektu, jeśli teren, na którym go wzniesiono może być wykorzystany w dotychczasowy sposób, do czasu zagospodarowania go zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.). Na ten pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy powołała się skarżąca argumentując, iż teren jej działki nawet po rozebraniu obiektu i tak nie będzie mógł być wykorzystywany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na tym obszarze łąki i pastwiska - dlatego decyzja o rozbiórce była nieuzasadniona. Z takim rozumowaniem skarżącej zgodzić się nie można. Niezależnie od kwestii czy ten ostatni pogląd Sądu Najwyższego oparty o regulację ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym jest nadal aktualny w sytuacji, gdy przedmiotowe decyzje o rozbiórce zostały wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to należy zauważyć, iż plan obowiązujący w czasie orzekania o rozbiórce domku letniskowego, a uchwalony w dniu 29 czerwca 1992 r. przewiduje na obszarze położenia działki - łąki i pastwiska, bez możliwości zabudowy. Nie byłoby więc możliwe zagospodarowanie działki zgodnie z planem poprzez pozostawienia na niej obiektu budowlanego, podczas gdy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość realizacji na tym terenie takich obiektów. Wykonanie rozbiórki obiektu wbrew temu, co twierdzi skarżąca w skardze kasacyjnej doprowadzi do sytuacji zgodności zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji należy stwierdzić, iż orzeczona przez organy administracji publicznej rozbiórka domku letniskowego należącego do skarżącej była uzasadniona a art. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane został zastosowany prawidłowo. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.