II OSK 1742/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2908/02 w sprawie ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2908/02 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jednocześnie zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę po 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parafialnego cmentarza grzebalnego wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości S., gmina Z.. Uzasadniając swoją decyzję Wójt stwierdził, że przedmiotowa działka w planie miejscowym ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z., jest oznaczona symbolem [...], dla którego zapis w planie brzmi: "Teren projektowanej lokalizacji cmentarza parafialnego z pasem parkingowym wzdłuż drogi P.-C.. W związku z lokalizacją projektowanej bocznicy kolejowej T.-W. może ulec zmianie. Wskaźnikowa strefa uciążliwości o zasięgu 50 m od granic cmentarza do zabudowy mieszkalnej korzystającej z wodociągu lokalnego oraz 150 m od zabudowy mieszkalnej korzystającej z wody ze studni kopanych". Zgodnie z przedłożonym raportem oddziaływania na środowisko nie będą naruszone interesy właścicieli gruntów sąsiednich. Starostwo Powiatowe w K. wydało decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej pod przedmiotowy cmentarz. Wszystkie gospodarstwa są podłączone do sieci wodociągowej, co pozwala zmniejszyć odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych do 50 m. Mieszkańcy wsi wyrażali sprzeciw wobec lokalizacji cmentarza podnosząc, że czepią wodę ze studni kopanych w przypadku niskiego ciśnienia wody w sieci wodociągowej. Projektowana jest modernizacja sieci wodociągowej. Organ zaznaczył, że inwestycja, przy zachowaniu warunków określonych w decyzji oraz załączniku graficznym do decyzji, jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Z.. Od opisanej decyzji odwołania złożyli: T. i M. B. oraz Przedsiębiorstwo [...] "[...]" Spółka z o. o. w K.. Spółka uznała, że rozdzielenie pojęcia części grzebalnej i pozostałej części, tzw. towarzyszącej, pozwala na wadliwe przyjęcie zgodności inwestycji z wymogami sanitarnymi oraz zaznaczyła, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób właściwy. T. i M. B., kwestionowali zaś lokalizację cmentarza wskazując na uciążliwości wynikające z sąsiedztwa cmentarza. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko projektowanego cmentarza wynika, że całe przedsięwzięcie wraz z oddziaływaniem mieści się w obrębie terenu będącego własnością inwestora, tj. Parafii [...] w S.. Dla przedsięwzięcia uzyskano postanowienie o uzgodnieniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postanowienie o wyrażeniu zgody na lokalizację. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej ustawa stanowi, że nie można odmówić ustalenia tych warunków, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego (art. 43). Po dokonaniu szczegółowej analizy akt sprawy, w tym ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu niższej instancji. Odnosząc się od zarzutów T. i M. B. organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe zagadnienia techniczne, w tym dotyczące ochrony przed uciążliwościami inwestycyjnymi dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, będą rozstrzygnięte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na tym etapie będą oni mogli skutecznie chronić swoje interesy w zakresie wskazanym w odwołaniu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest bowiem aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji. W skardze do sądu administracyjnego T. i M. B. powtórzyli zarzuty dotyczące uciążliwości, jakie będzie stwarzał cmentarz. Przechodząc do rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że decyzja organu administracji pierwszej instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy nie posiada elementów, o których stanowi art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności brak jest określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów szczególnych oraz wymagań dotyczących interesów osób trzecich. Organy nie wypowiedziały się w zakresie wjazdu na cmentarz, a tym samym nie określiły w sposób dostateczny warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, jako elementu, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, elementem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Integralną częścią decyzji w tej materii jest załącznik graficzny w postaci mapy w stosownej skali, zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyznaczający jej położenie w terenie. W rozpatrywanej sprawie na załączniku graficznym wykreślono szereg linii, jednak z uwagi na nie opisanie wszystkich z nich w tzw. legendzie mapy, wątpliwości Sądu budzi, które z nich są liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję i czy w ogóle je określono na załączniku. Nadto zdaniem Sądu załącznik graficzny winien być podpisany tak samo jak decyzja. W takim stanie rzeczy decyzja organu pierwszej instancji nie może być traktowana, jako akt administracyjny zawierający ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. Dalej Sąd powołał się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) określające m.in. odległości cmentarza od zabudowań. Z akt sprawy wynika, że zabudowania kilku osób znajdują się w odległości od 50 do 150 m od projektowanego cmentarza. Osoby te mają interes prawny w postępowaniu jednak nie zostały o nim powiadomione i nie brały w nim udziału, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. W konkluzji Sąd stwierdził, że obie decyzje administracyjne wydane w sprawie naruszają art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. oraz prawo materialne, tj. art. 3 i 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie są to naruszenia mające wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego P. U., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium w oparciu o art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., zarzuciło wyrokowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., albowiem załącznik graficzny do decyzji nie został opatrzony podpisem, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy załącznik graficzny do decyzji opatrzony został informacją, iż stanowi integralną część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; 2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 42 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie określił w sposób dostateczny w decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, jako jednego z niezbędnych elementów tego typu decyzji, podczas gdy organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że teren objęty wnioskiem to "teren projektowanej lokalizacji cmentarza parafialnego z pasem parkingowym wzdłuż drogi P. – C.", - art. 42 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ nie określił w decyzji linii rozgraniczających teren zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy w załączniku graficznym do decyzji linią ciągłą określono granice tej działki, wskazując w legendzie mapy, iż są to granice działki pod projektowany cmentarz. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, iż w załączniku graficznym do decyzji linią ciągłą określono granice tej działki pod projektowany cmentarz. Z decyzji wynika, że po przeprowadzeniu prac badawczych stwierdzono niezbyt korzystne warunki gruntowo-wodne, co w konsekwencji skutkowało wydzieleniem części cmentarza, jako cmentarza grzebalnego; część tą oznaczono na załączniku graficznym linią przerywaną w kolorze czerwonym. Także wszystkie inne umieszczone na załączniku graficznym linie zostały opisane w legendzie umieszczonej w prawym dolnym rogu mapy. Kolegium przypomniało, że organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu wskazał, iż inwestycja polegająca na budowie cmentarza grzebalnego obejmuje urządzenie pasa zieleni izolacyjnej oraz urządzenie parkingu za tym pasem zieleni. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje pas parkingowy wzdłuż drogi P.-C.. Dlatego też, zdaniem skarżącego, ustalenia planu miejscowego kompleksowo rozstrzygają zagadnienia dotyczące lokalizacji cmentarza, nie dając możliwości obsługi cmentarza z innej drogi. Uwzględniając podniesione okoliczności należy stwierdzić, że wniosek inwestora jest zgodny z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a decyzja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. W kwestii załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji Kolegium zaznaczyło, że z osnowy tej decyzji wynika, iż w załącznikach określono warunki zabudowy. Załączniki te opatrzone zostały informacją, że stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W ocenie skarżącego brak podpisu organu na omawianym załączniku nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Parafia [...] S.-P. wniosła również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Parafia wskazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina Z. zostało zrealizowane i cmentarz funkcjonuje od [...]r. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie jest zgodne z prawem i było poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami gminy, Wójtem Gminy Z. oraz sołtysami. Mieszkańcy gminy mieli możliwość zapoznania się z całą dokumentacją dotyczącą przedsięwzięcia inwestycyjnego w tym raportem dotyczącym oddziaływania na środowisko. Parafia stwierdziła, że do wszystkich zabudowań w strefie odległości 50-150 m od cmentarza doprowadzono wodociągi wiejskie, a istniejące przy niektórych zabudowaniach studnie kopalne nie są już używane. Na zakończenie Parafia zaznaczyła, że opracowany w [...] 2002 r. ostateczny projekt budowlany uwzględnia wszystkie problematyczne kwestie podnoszone przez państwo B., dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postulaty zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko wraz z uzupełnieniami. Kopanie grobów nie będzie miało żadnego wpływu na warunki krążenia wód gruntowych. Pismem z dnia [...] T. B. oraz G. K., córka skarżących, poinformowały, że M. B. zmarł [...]. Nadto podały, że nie zgadzają się z argumentami skargi kasacyjnej. Na przedmiotowym cmentarzu dokonuje się pochówków, ekshumacji bez zezwolenia. Nie urządzono pasa zieleni izolacyjnej i parkingu. Niekorzystne warunki gruntowo-wodne występują na całym cmentarzu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można o przeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Konsekwencją związania NSA podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Nadto związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że NSA dokonuje oceny zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach zakreślonych postawionym i zarzutami. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zakwestionował jedynie stanowisko Sądu pierwszej instancji, dotyczące braku na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podpisu organu wydającego decyzję. Rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) należy stwierdzić, iż sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W rozpatrywanej sprawie załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji został opisany w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, co do jego związku z decyzją poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. Brak podpisu Wójta Gminy Z. na tym dokumencie nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym, przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument, jako załącznik do konkretnej decyzji. Wobec powyższego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie należało uznać za wadliwe. Zasadność omawianego zarzutu nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Omawiana kwestia nie stanowiła bowiem jedynego powodu uchylenia decyzji przez Sąd pierwszej instancji, co znaczy, iż istotna dla rozstrzygnięcia była kwestia zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należało stwierdzić, że są one bezzasadne. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymienia elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, jakie powinna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zadaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest bowiem skorelowanie warunków podejmowanego indywidualnie przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego i przepisami szczególnymi. Dlatego też decyzja taka winna zawierać te wszystkie elementy, o których mowa w art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy. Wobec tego błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, iż wskazanie w uzasadnieniu decyzji ustaleń planu miejscowego, zgodnie z którym teren objęty wnioskiem to "teren projektowanej lokalizacji cmentarza parafialnego z pasem parkingowym wzdłuż drogi P.-C." jest tożsame z określeniem w decyzji warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Tego typu stwierdzenie nie stanowi rozstrzygnięcia w omawianym zakresie, korelującego warunki podejmowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji naruszyły art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Również nie można było podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 42 ust. 1 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy. Już tylko z treści zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie organ utożsamia granice działki z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Tymczasem linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, mają pokazywać położenie planowanej inwestycji w stosunku do sąsiednich nieruchomości w szczególności do istniejącej na nich zabudowy. Na załączniku graficznym faktycznie nie określono w sposób prawidłowy linii rozgraniczających teren inwestycji, co słusznie wobec wielości wykreślonych różnego rodzaju linii, Sąd pierwszej instancji uznał za wadę uniemożliwiającą zweryfikowanie poprawności ustaleń organów obu instancji i tym samym uzasadniającą uchylenie wydanych przez nie decyzji. Zatem również zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako bezzasadny, nie mógł zostać uwzględniony. Dodatkowo należy wskazać, że jedną z przyczyn uchylenia decyzji organów administracji zaskarżonym wyrokiem stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a., gdyż w ocenie Sądu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym zostały pominięte osoby, które miały interes prawny dający im przymiot stron postępowania. Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował tego stanowiska Sądu, co oznacza, iż ten element rozstrzygnięcia, stanowiący jedną z przyczyn uchylenia decyzji, nie podlegał ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji chociażby już z tego względu skarga kasacyjna nie mogłaby zostać uwzględniona. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.