I OSK 1679/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3427/02 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 3427/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpatrzeniu skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 27 i 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.), Ośrodek Pomocy Społecznej Miasta i Gminy J. odmówił M. Ł. przyznania zasiłku stałego ze względu na brak uprawnień. W motywach decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 (konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) i pkt 8 (konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ponadto wykazano, że rodzina spełnia kryterium dochodowe, jednak orzeczenie wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w J. z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zaliczyło syna A. Ł. do osób niepełnosprawnych lecz nie uprawnionych do przyznania zasiłku stałego, gdyż dziecko nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zakwalifikowało natomiast dziecko do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego . W odwołaniu od tej decyzji M. Ł. zarzuciła, że jej dziecko od pierwszego roku życia wymaga stałej opieki (podawania leków wziewnych i stałej kontroli u lekarzy specjalistów). Dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność i dlatego należy jej się pomoc w postaci zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzyło argumentację prawną organu I instancji, cytując przepis art.27 ust. 1 o pomocy społecznej oraz art. 6 b ust 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Nadto wyjaśniło, że w orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności winny być zawarte wskazania wymienione w pkt 7 i 8 , dotyczące w szczególności: - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, - konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności wydanego w dniu [...] kwietnia 2002 r. wynika, że A. Ł. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie został spełniony jeden z warunków umożliwiających przyznanie matce dziecka zasiłku stałego. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż art.27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej wymienia kumulatywnie warunki, które muszą być spełnione, by osoba ubiegająca się o zasiłek stały mogła nabyć świadczenie. Brak jakiegokolwiek warunku powoduje to, że osoba nie będzie mogła uzyskać prawa do zasiłku stałego. W tej sytuacji decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję M. Ł. powtórzyła zarzuty przedstawione w odwołaniu, nie zgadzając się z decyzją odmowną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał , iż cytowany przez organ przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej , a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm. ). Wskazania, o których mowa w art.6 b ust.3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej to: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( pkt 7 ) oraz konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. ( pkt 8). Zdaniem Sądu w tej sprawie szerszej analizy wymagał przepis art.27 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, niż to uczyniły organy obu instancji, które stwierdziły ,iż przesłanki wymienione w tym przepisie muszą wystąpić łącznie to jest: konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono również dlaczego organ przyjął, że wskazania, o których mowa w tym przepisie (art.6b ust.3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji), muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazując na treść przepisu art. 6 b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej przypomniano, że miał on następujące brzmienie: 1. Powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej. 2. Ośrodki pomocy społecznej mogą uczestniczyć na prawach strony w sprawach, w których orzekają powiatowe zespoły. 3. W orzeczeniu powiatowego zespołu, poza ustaleniem niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, powinny być zawarte wskazania dotyczące w szczególności: odpowiedniego zatrudnienia uwzględniającego psychofizyczne możliwości danej osoby, szkolenia, w tym specjalistycznego, zatrudnienia w zakładzie aktywności zawodowej, uczestnictwa w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, spełniania przez osobę niepełnosprawną przesłanek określonych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). W ocenie Sądu konstrukcja tego przepisu nie wskazuje, żeby wszystkie jego punkty miały być spełnione łącznie. Wręcz przeciwnie, wyjaśniono, że niektóre punkty ze względu na ich treść pozostają w alternatywie rozłącznej. Wobec powyższego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem Sądu niezbędnym jest dokonanie szczegółowej analizy przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z treści tego przepisu wynika , że dla przyznania zasiłku stałego muszą być spełnione następujące warunki: 1) osoba starająca się o zasiłek stały musi być zdolna do pracy, 2) nie może pozostawać w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, 3)opieka sprawowana przez osobę starającą się o zasiłek stały ma polegać na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, 4) dochód rodziny nie może przekraczać półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, 5)dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa wart. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn.za.). Tak więc istotnym było jak konkludowano: czy opieka sprawowana przez skarżącą nad dzieckiem wymaga bezpośredniej, osobistej pielęgnacji (przy czym bezpośrednia osobista pielęgnacja nie musi być wynikiem znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji dziecka, gdyż warunek taki nie wynika z przepisu art. 27 ust. 1 ustawy) lub czy opieka ta wymaga systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, Spójnik "i" użyty w cytowanym przepisie: opieka ma polegać na "bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym" nie musi oznaczać koniunkcji. Stąd też Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżają go w całości. Wyrokowi temu zarzucono, naruszenie prawa materialnego a mianowicie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 z 1998 r. , poz. 414 ze zm. ) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przesłanki do których odnosi się ów przepis zawarte w odesłaniu do art. 6b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 773 ze zm. ) nie musi być spełniony łącznie, podczas gdy warunki określone w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej winny być spełnione łącznie co wyraźnie wskazuje użyte w tej normie funktor zdaniowy, będący wyznacznikiem koniunkcji . Powołując się na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż w ramach odesłania zawartego w normie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do wskazań z art. 6 b ust. 3 pkt. 7 i 8 ustaw o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych – został użyty funktor zdaniowy "i" będący wyznacznikiem koniunkcji. Koniunkcja oznacza natomiast, że sytuacja przewidziana w tym przepisie zachodzi wówczas, kiedy równocześnie wystąpią czynniki połączone funktorem "i". Skoro spójnik "i" oznacza koniunkcję, zatem obydwa człony zdania muszą być prawdziwe – w tym przypadku, aby wynikał określony skutek z analizowanej normy prawnej. Podniesiono także, że rodzina strony spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o zasiłek stały, jednakże z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w J. z dnia 24 kwietnia 2002 r. nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. posiadanie przez dziecko orzeczonego wskazania o którym mowa w art. 6 b ust. 3 pkt. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych czyli konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom lecz podniesiony w niej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Przystępując zatem do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, ograniczył rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów w niej podniesionych. Natomiast skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, też ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Zatem dla oceny trafności tego zarzutu wiążące są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoro nie zostały skutecznie zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej. Natomiast z niespornych ustaleń w rozpoznawanej sprawie wynika, iż M. Ł. ubiegająca się o przyznanie przedmiotowego zasiłku stałego jest osobą zdolną do pracy lecz nie pozostającą w zatrudnieniu, która spełnia kryteria ustawowe do ubiegania się o zasiłek stały. Syn strony małoletni A. Ł. ma orzeczoną niepełnosprawność ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, o którym mowa w art. 6b ust. 3 pkt 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Natomiast co już wyżej zauważono zarzut skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do kwestii niewłaściwego a więc błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że przesłanki zawarte w ramach odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie muszą być spełnione łącznie. Uszło jednak uwadze Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K., że podstawą uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, był brak analizy całego przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie tylko jego części odnoszącej się do odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Sąd I instancji wskazał bowiem, że organy obu instancji nie wypowiedziały się, czy warunki wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej tj. konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym muszą być spełnione razem, czy też wystarczającym jest spełnienie jednego z nich. Nie dokonywał zatem wykładni tego przepisu w części dotyczącej odesłania do art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnienia osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności organ administracji jest zobowiązany do zbadania i wyjaśnienia wyżej wskazanej kwestii. Zatem przy uwzględnieniu powyższych przesłanek przy tak skonstruowanym zarzucie skargi kasacyjnej przyjąć należało, iż skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw . Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153 poz. 1270 należało orzec jak w sentencji orzeczenia .