I OSK 89/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jerzy Bujko (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2314/05 w sprawie ze skargi J. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców i wykreślenia wpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę kasacyjną Decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i art. 104 § 1 K.p.a. zakazano J. A. prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców i orzeczono o wykreśleniu wpisu pod numerem [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Organ stwierdził, że w wyniku kontroli działalności prowadzonej przez J. A. w okresie od [...] stycznia do [...] maja 2005 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości stanowiących naruszenia warunków prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców określonych ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.). Polegały one na: – dopuszczaniu do szkolenia osób nieposiadających aktualnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami; – dopuszczaniu do szkolenia praktycznego osób, które nie ukończyły szkolenia teoretycznego; – nierealizowaniu szkolenia w zakresie przewidzianym programem; – przekraczaniu dziennego czasu zajęć określonego obowiązującym prawem; – nieprzeprowadzaniu obowiązkowego egzaminu wewnętrznego; – wadliwym prowadzeniu dokumentacji szkolenia, nieewidencjonującej jego rzeczywistego przebiegu; – wydawaniu zaświadczeń o ukończeniu kursu w oparciu o wadliwą dokumentację. Organ uznał, że w prowadzonym przez J. A. ośrodku szkolenia kierowców doszło do rażącego naruszenia wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 104 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Fakt ten stanowi podstawę do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia go z rejestru działalności regulowanej. J. A. odwołał się od tej decyzji, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uznając to odwołanie za nieuzasadnione, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji SKO w W. oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie uchylenia ich jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego oraz orzeczenia o wpisaniu skarżącego do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 104 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych przedmiotowej sprawy, – art. 108 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, mimo zaistnienia okoliczności, które takie zastosowanie uzasadniały oraz – § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a/ i b/, § 9 ust. 4 pkt 1 i 2 lit. b/ i pkt 3, ust. 5 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów poprzez ich niewłaściwą interpretację. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: – art. 104 ust. 1 pkt 3 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 104 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym, – art. 7 i art. 8 K.p.a., – art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominiecie niektórych dowodów podczas ustalania stanu faktycznego, – art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów – na podstawie wnioskowania sprzecznego z zasadami doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, – art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. wskutek zbyt ogólnego wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą wydana została decyzja, – art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zamieszczenie niekompletnego opisu faktów, które posłużyły organowi za podstawę do wydania decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego kwestionował ustalenia organu co do niezrealizowania szkolenia w zakresie przewidzianym programem, nieprzeprowadzenia egzaminu wewnętrznego praktycznego, świadomego i celowego naruszania przepisów prawa przez skarżącego w zakresie prowadzonej przez niego działalności, dopuszczenia do szkolenia praktycznego osób, które nie ukończyły szkolenia teoretycznego, realizowania zajęć praktycznych w czasie dłuższym, niż obowiązujący dzienny czas zajęć, akcentując w tym ostatnim przypadku kilkakrotne zaledwie przekroczenie ustalonego limitu. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, uznając iż nie zawiera ona uzasadnionych zarzutów a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) starosta wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia kierowców, skreślając go z rejestru działalności regulowanej, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Ustawodawca wskazał przy tym w art. 104 ust. 2 ustawy, iż za rażące naruszenie takiej działalności uznaje: 1) szkolenie niezgodne z obowiązującym programem szkolenia i 2) wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Zasady i program szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz tryb i warunki uzyskiwania takich uprawnień regulują – oprócz przepisów ustawy – prawo o ruchu drogowym – przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.). Stwierdzone w wyniku kontroli w prowadzonym przez J. A. uchybienia naruszyły przepisy § 1 ust. 4 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 2 lit. b/, § 9 ust. 5 i § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b/ załącznika Nr 3 do tego rozporządzenia przewidujące program szkolenia kandydatów na kierowców. Sąd I instancji stwierdził, iż uznanie na tej podstawie, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców było uzasadnione, tym bardziej że dla podjęcia decyzji, o której mowa w art. 104 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z art. 104 ust. 2, wystarczy stwierdzenie samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami wskazanego rozporządzenia, przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Brak jest też – zdaniem Sądu – podstaw do stawiania organowi zarzutów procesowych, skoro postępowanie zostało przeprowadzone starannie, przy zapewnieniu stronie czynnego udziału we wszystkich czynnościach. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył skargą kasacyjną J. A. reprezentowany przez adwokata M. S. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 135, 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP a także art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) poprzez zaakceptowanie decyzji administracyjnych wydanych z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 75 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 K.p.a. Decyzje te – zdaniem skarżącego – zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwym ustaleniu tego stanu, przy nieuzasadnionym pominięciu dowodów oraz wadliwej ocenie zebranego materiału, a także zbyt ogólnie wskazanej podstawie prawnej. W wyniku tych błędów doszło do naruszenia przepisów art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Skarżący podniósł też zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię a następnie niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 108 ust. 2 pkt 2 p.r.d., § 7 ust. 2 pkt 1 i § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, a także § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a/ i b/, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 oraz § 9 ust. 5 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. W związku z tymi zarzutami skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem uznać, iż Sąd I instancji oddalił skargę kasacyjną od decyzji wydanej po dokładnym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego, wyczerpaniu zgłoszonych wniosków dowodowych, a także w oparciu o obowiązujące prawo. Wprawdzie organ podał w decyzji nieprecyzyjnie – bo zbyt ogólnikowo – podstawę prawną, lecz uchybienie to nie miało znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż z uzasadnienia decyzji wynika jakie przepisy stanowiły jej podstawę. W skardze kasacyjnej powołano się na fakt nieuzasadnionego pominięcia niektórych dowodów podczas ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz skarżący nie wskazał konkretnie jakich dowodów dotyczy ten zarzut. Sąd I instancji miał więc pełne podstawy do wniosku, iż sprawa została rozpoznana zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził też, że w toku postępowania skarżący miał zapewniony czynny udział w każdym jego stadium i był informowany o wszystkich czynnościach procesowych. Należy też zauważyć, że nie kwestionował on szeregu stwierdzonych uchybień w działalności prowadzonego ośrodka szkolenia kierowców, lecz oceniał je jako sporadyczne lub bagatelizował ich znaczenie. W tej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli tej decyzji, naruszając tym samym przepisy art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Sąd nie naruszył też art. 135 p.p.s.a., który w rozpoznawanej sprawie nie był stosowany, ani art. 141 § 4 p.p.s.a., określającego wymogi uzasadnienia wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera bowiem uzasadnienie spełniające wymogi wskazane tym przepisem, w szczególności wyjaśniające podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, iż Sąd w uzasadnieniu wyroku nie ustosunkował się do treści art. 108 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który w jego mniemaniu powinien był mieć zastosowanie w tej sprawie, lecz stanowisko to nie jest trafne. Wymieniony ostatnio przepis stanowi, że organ sprawujący nadzór nad szkoleniem może, w szczególności, wyznaczyć termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania prowadzonej działalności. Przewiduje on więc inny tryb postępowania w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości w prowadzeniu szkolenia kierowców, który może być stosowany według uznania organu sprawującego nadzór nad szkoleniem. Brak zastosowania tego trybu nie ma żadnego wpływu na ocenę, czy decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 1 p.r.d. jest zgodna z prawem czy go narusza. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów prawa materialnego. Zarzut, iż Sąd naruszył art. 104 ust. 1 i 2 p.r.d. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolenia, wydanie zaświadczenia o ukończeniu szkolenia osobie, która w dniu rozpoczęcia szkolenia nie ukończyła wieku wymaganego ustawą czy wydanie zaświadczenia osobie, która rozpoczynając szkolenie nie posiadała wymaganego zaświadczenia o stanie zdrowia – stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, jest bezzasadny. Uchybienia te, a także szereg innych związanych z przebiegiem szkolenia, stwierdzone w toku postępowania administracyjnego, zostały uznane za "rażące naruszenie warunków prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców" zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 104 ust. 2 p.r.d. Definicją tą ustawodawca przesądził, iż takim "rażącym naruszeniem" jest zarówno szkolenie niezgodne z obowiązującym programem szkolenia jak i wydanie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia. Program szkolenia kierowców szczegółowo regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierowców, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 ze zm.) wraz z załącznikami do tego aktu prawnego. W toku postępowania administracyjnego stwierdzono naruszenie konkretnych obowiązków osób szkolących kandydatów na kierowców, określonych wskazanymi w decyzji przepisami wymienionego aktu. Zarzut, iż Sąd naruszył te przepisy podzielając stanowisko organów co do ich naruszenia nie został przekonywująco uzasadniony. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy przepisu art. 184 p.p.s.a.