II SA/Rz 1087/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie: NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresu nauki do stażu pracy uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 1087/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji Nr [...] z dn.[...].01.2004r. wydana w sprawie zaliczenia okresów pracy i służby do wysługi lat w policji. J. M. będąc policjantem zatrudnionym w Komendzie Miejskiej Policji w K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji z raportem służbowym w dn.[...].03.2003r. domagając się zaliczenia do pracowniczego stażu pracy okresu nauki w Zasadniczej Szkole Górniczej Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. w okresie [...].09.1975r. do [...].06.1978r. oraz w Technikum Górniczym Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] w C. w okresie [...].09.1978r. do [...].06.1981r. jako równorzędnych z okresami zatrudnienia. Wnioskował ponadto o wyrównanie zaległości płacowych od [...].10.1986r., a także wypłacenia nagrody jubileuszowej z tytułu 25-letniej wysługi. W treści tego pisma J. M. powoływał się m.in. na prawomocny wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dn.25.11.2002r. stwierdzający nieważność decyzji organów Policji wydanych w jego sprawie w 2000r. Pismem z dn.[...].04.2003r. Komendant Miejski Policji w K. poinformował J. M., że okresy nauki w podanych przez wnioskodawcę szkołach nie mogą być zaliczone do pracowniczego stażu pracy, z uwagi na brak świadectw pracy lub "stosownych umów o pracę". Udzielający odpowiedzi wskazał, że wnioskodawca może w postępowaniu przed sądem powszechnym "dochodzić udowodnienia okresów zatrudnienia", wywodząc iż wydany w takim przypadku wyrok sądu zastępuje świadectwo pracy. J. M. wystąpił w dn.[...].10.2003r. z kolejnym raportem w tej samej sprawie podając, że organ Policji odsyła go niepotrzebnie na drogę postępowania sądowego. Wnioskodawca podaje, że dwukrotnie ubiegał się przed sądami powszechnymi o udowodnienie okresu zatrudnienia w czasie pobierania nauki; w 1999r. pozwał KWK "[...]" o wydanie świadectwa pracy, ale jego roszczenie zostało oddalone ze wskazaniem na administracyjny tryb dochodzenia swych praw, zaś w postanowieniu z dn.[...].07.2003r. Sąd Rejonowy w K. oddalając powództwo wskazał, iż nie jest dopuszczalna droga dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego policjanta przed tym sądem. Stanowisko to podtrzymał sąd wyższej instancji, J. M. wniósł zatem o wydanie w jego sprawie decyzji administracyjnej, podtrzymując wcześniejsze swoje żądania i ich argumentację. Pismem z dn.[...].11.2003r. Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w K. poinformował J. M. że wnioskowany okres nauki w zasadniczej szkole górniczej oraz w technikum górniczym nie może być zaliczony do pracowniczego stażu pracy. Wskazano w powyższym piśmie na treść rozporządzenia Rady Ministrów z dn.20.09.1974r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz.U Nr 37, poz.21) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dn.1.02.1974r. w sprawie zasad organizowania w zakładach praktycznej nauki zawodu dla uczniów szkół zawodowych (Dz.U. Nr 9, poz.53). Dodatkowo powołano się na uzasadnienie wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dn.25.11.2002r. SA/Rz 1817/00 motywując to nakazem braku formy decyzji administracyjnej w udzielanej odpowiedzi. J. M. złożył skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w K. w przedmiocie braku decyzji w jego sprawie. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na sposób jej rozpoznania. Rozkazem personalnym Nr [...] z dn.[...].12.2003r. Komendant Miejski Policji w K. zaliczył do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego łącznie okres 17 lat 8 miesięcy i 29 dni. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zaliczono wyłącznie okresy zatrudnienia wykazane w zaświadczeniu Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w K. oraz na podstawie akt osobowych policjanta. Nie zaliczono okresów nauki w szkołach górniczych. Od powyższej decyzji odwołał się J. M., a Wojewódzki Komendant Policji w R. opisaną na wstępie decyzją z dn.[...].01.2004r. Nr [...] uchylił rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dn.[...].12.2003r. w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną podano art.138 § 2 ustawy z dn.14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W motywach tej decyzji wskazano, że organ I instancji popełnił uchybienie formalne, albowiem powołane w podstawie prawnej rozkazu personalnego Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.6.12.2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz.1732 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2001r.") nie przewiduje zaliczania okresów pracy do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Zobowiązuje natomiast organ Policji do ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego policjanta na dzień przyjęcia do służby w Policji oraz procentowego wzrostu uposażenia na dzień wydania rozkazu personalnego. Skargę na powyższą decyzję w terminie ustawowym wniósł J. M. Skarżący kwestionuje zasadność wydania w jego sprawie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazując, iż w doktrynie opowiedziano się za wąską interpretacją dopuszczalności wydawania przez organ odwoławczy decyzji opartej na normie art.138 § 2 k.p.a., skarżący wywodzi że nie zachodziła w sprawie konieczność prowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a gdy organ odwoławczy uznawał że treść decyzji nie odpowiada wymogom formalnym, winien wydać decyzję reformatoryjną. W konkluzji J. M. wyraził pogląd, że zostały wyczerpane przesłanki uchylenia decyzji z art.22 ust.2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11.05.1995r.. Skargę wniesiono bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z tych względów przekazano ją organowi odwoławczemu pismem z dn.23.02.2004r. II SO/Rz 95/04. Organ odwoławczy nie nadał w terminie ustawowym biegu powyższej skardze, w czego następstwie wydane zostały kolejne decyzje w sprawie. Rozkazem personalnym Nr [...] z dn.[...].02.2004r. Komendant Miejski Policji w K. ustalił J. M. na dzień przyjęcia do służby w dn.[...].10.1986r. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 6 miesięcy i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 16.12.2004r. w wysokości 17%. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M., wnosząc o jej uchylenie, uznając ją za krzywdzącą. Odwołujący się podtrzymał argumentację zawartą w swym odwołaniu od poprzednio wydanego rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. Rozpoznając to odwołanie Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dn.[...].03.2004r. Nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w K. z dn.[...].02.2004r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. M. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając nieuwzględnienie jego interesu poprzez odmowę zaliczenia pracowniczego stażu okresu nauki w zasadniczej szkole górniczej oraz w technikum górniczym oraz uznaniowość rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę wcześniejsze decyzje organów wydawanych wobec innych policjantów, mających znajdować się w analogicznej, co skarżący, sytuacji. W odpowiedzi na tę skargę pełnomocnik organu II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w istocie prezentowane przez organy obu instancji stanowisko w sprawie. Sprawa ta została zarejestrowana do sygn. II SA/Rz 581/04. Postanowieniem z 23.09.2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie w powyższej sprawie, uznając iż uprzednio należy rozstrzygnąć sprawę ze skargi J. M. na decyzję kasacyjną Wojewódzkiego Komendanta Policji z dn.[...].01.2004r. [...]. Z uwagi na brak przekazania akt sprawy w terminie ustawowym oraz udzielenia odpowiedzi na skargę wobec powyższej decyzji, pomimo dwukrotnego zwracania się w tej sprawie przez WSA w Rzeszowie, Sąd na wniosek skarżącego wymierzył organowi grzywnę (postanowienie II SA/Rz 959/05 z dn.5.04.2006r.). Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W motywach tego stanowiska procesowego zrekapitulowano przebieg postępowania, raz jeszcze wyrażając pogląd, iż organ I instancji stosował przepisy, które nie upoważniały do zaliczania okresów pracy dla celów uposażeniowych, natomiast zobowiązywały do ustalenia wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego policjanta na dzień przyjęcia do służby oraz procentowego wzrostu uposażenia na dzień wydania rozkazu personalnego. Na rozprawę przed Sądem strony nie stawiły się. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Pogląd skarżącego o stosowaniu reguł zawartych w ustawie z 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) jest błędny, albowiem w sprawie tej decyzja II instancji objęta skargą została wydana w czasie, gdy obowiązywały już reguły jej zaskarżania ujęte w Ppsa. Z tego względu sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu skarga jest uzasadniona. Decyzja organu II instancji za podstawę swą wskazuje wyłącznie art.138 § 2 k.p.a. stanowiący podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis powyższy stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze prawniczej zwraca się uwagę, że decyzja tego typu nie może zostać wydana w innych przypadkach niż wskazane w normie art.138 § 2 k.p.a., żadne inne wady postępowania ani wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu (tak B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.592). Nie jest to jednak stanowisko jedyne, przeciwnicy takiego poglądu afirmują tezę, iż decyzja z art.138 § 2 k.p.a. nie może być traktowana w sposób wyjątkowy (por. A.Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia..., Zakamycze 2000, s.766, op. cit.). Trzeba tu jednak zaznaczyć, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art.136 k.p.a.. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Organ odwoławczy, nie wskazywał zresztą okoliczności faktycznych, jakie należy mieć na względzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takimi okolicznościami faktycznymi nie są wywody II instancji, w zakresie poprawności formy rozstrzygnięcia, które dotyczyłoby zgłoszonej sprawy w raporcie skarżącego, domagającego się uwzględnienia okresów pobierania nauki w szkołach górniczych oraz wykonywania wówczas pracy do tzw. wysługi lat. Uznając, iż organ I instancji błędne skonstruował treść rozstrzygnięcia, nie uwzględniając sformułowania zawartego w przepisach prawa materialnego, a to rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.6.12.2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, rolą organu II instancji było to uchybienie, jak przyznano w samej decyzji - wyłącznie formalne, skorygować wydając jedną z decyzji, o jakich mowa w art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Odmienne działanie organu odwoławczego naruszyło art.138 § 2 k.p.a.. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że skarżącemu chodzi o to, aby okresy pobierania nauki w szkołach górniczych oraz wykonywanej wówczas pracy uwzględniać w aspekcie należnego mu wynagrodzenia i dodatków z tytułu wysługi lat. W literaturze przedmiotu zwraca się ponadto uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą J. M., nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą (por. G.Łaszczyca, w: G.Łaszczyca, A.Matan, Cz.Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s.748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, by merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Trafnie z tych względów skarżący eksponuje, że organ odwoławczy nie wskazał, jakiego rodzaju braki albo wadliwość postępowania administracyjnego uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej, uchylając się w istocie od wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem sądu także uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotknięte jest tego rodzaju uchybieniami, które nakazują jej uchylenie. Zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (tak NSA w wyroku z dn.15.11.2000r. I SA/Gd 668/98, baza orzecz. LEX Nr 47109). W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że dopuszczalne jest nawet wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dn.5.02.1990r., IV SA 832/89, opubl. ONSA Nr 2-3/1990, poz.31). Za dopuszczalnością samego zaskarżenia uzasadnienia decyzji, zwłaszcza decyzji kasacyjnej wydanej w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. opowiadał się NSA w wyroku z dn.20.05.1998r. I SA 1896/97, (baza orzecz. LEX Nr 44519), wskazując na istotną, zwłaszcza wówczas, funkcję wewnętrzną uzasadnienia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w k.p.a. odnośnie nakazu uzasadniania swego rozstrzygnięcia. Skoro w podstawie prawnej powołano art.138 § 2 k.p.a., należało przytoczyć jego treść, albowiem z mocy art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji to "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Organ odwoławczy uchylił się od prawidłowego uzasadnienia decyzji. Decyzja organu odwoławczego nie zawierała także precyzyjnego pouczenia o trybie jej zaskarżenia, skoro brak było w niej wskazania, że ewentualną skargę sądowoadministracyjną składa się za pośrednictwem organu. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), należało ją uchylić. Wyroku nie opatrywano klauzulą z art.152 Ppsa, skoro z urzędu Sądowi wiadomym jest, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadły kolejne decyzje w sprawie, objęte zresztą także skargą sądowoadministracyjną.