II SA/Sz 904/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. u c h y l a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...] , stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Na wstępie uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał przepisy określające zakres przedmiotowy planu miejscowego, tj.: przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Dalej organ podał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Rada Miejska w [...] w zakwestionowanej uchwale tego wymogu nie spełniła, gdyż w części graficznej planu, tj. załączniku nr 1a oraz 1b do uchwały nie rozgraniczono terenów o różnym przeznaczeniu, oznaczonych symbolami - odpowiednio - [...]. Dopuszczając na ww. terenach lokalizację usług związanych z obsługą ludności Rada winna odzwierciedlić takie przeznaczenie i odmienne zagospodarowanie terenów na załączniku graficznym planu, stanowiącym, jego integralną część. Niezależnie od powyższego organ nadzoru wskazał, iż w § 11 ust. 2 uchwały Rada ustaliła obowiązek przebudowy skrzyżowania ulicy [...] z drogą krajową nr [...]. Zdaniem Wojewody regulacja ta jest wadliwa o tyle, że obie ulice znajdują się poza obszarem opracowania planu określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Podobne regulacje zawarte zostały z § 12 ust. 2-5 uchwały, gdzie Rada ustaliła warunki powiązań i funkcjonowania systemu wodociągowego, odprowadzania ścieków i wód opadowych, zaopatrzenia w gaz i ciepło oraz systemu zaopatrzenia w energię elektryczną. Ponadto wprowadzając w § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały ustalenie określające sposób mierzenia wysokości budynku Rada rażąco naruszyła § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, ze zm.). Z drugiej strony w § 19 ust. 3 pkt 3 uchwały wskazano maksymalną wysokość zabudowy, nie określając jednak dokładnego sposobu pomiaru tej wysokości - tzn. dolnego i górnego poziomu, a wskazany przepis rozporządzenia alternatywnie określa zarówno dolną jak i górną granicę pomiaru. Kolejne naruszenie prawa przez Radę stanowi § 18 ust. 5 i § 22 ust. 5 uchwały, w których dopuszczono na terenach elementarnych [...] oraz [...] lokalizację sieci uzbrojenia technicznego. Jednakże wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w uchwale nie określono rodzaju sieci infrastruktury technicznej, jak i jej parametrów. Zdaniem Wojewody zbędne było również ustalenie wydzielenia wewnętrznego na terenie [...], sugerujące odmienną funkcję terenu, zaś według tekstu planu skrajne działki różnią się jedynie dopuszczalną powierzchnią funkcji usługowej oraz szerokością frontu działki. Ostatni zarzut Wojewody naruszenia prawa przez Radę dotyczy § 20 ust. 2 podjętej uchwały, w którym teren [...] przeznaczono pod drogę dojazdową klasy D z zielenią towarzyszącą i parkingami publicznymi. Zdaniem Wojewody w przepisie tym zabrakło określenia kategorii drogi publicznej, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), co uniemożliwia określenie odległości w jakiej powinny być usytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto w § 20 ust. 3 pkt 1 uchwały ustalono jedynie minimalną szerokość pasa drogowego, co narusza § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego powinny zawierać określenie jego parametrów. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w imieniu Rady Gminy [...], Burmistrz domagając się uchylenia rozstrzygnięcia jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na terenach oznaczonych w planie symbolami [...] występować ma funkcja mieszana mieszkaniowo-usługowa, z tym, że usługi prowadzone będą w obiektach, a przeprowadzenie linii rozgraniczających w obrębie obiektu nie jest możliwe i celowe. Ponadto Burmistrz wskazał, że takie stanowisko reprezentuje Minister Infrastruktury, na dowód czego dołączył do skargi pismo z dnia [...] r. Co do zarzutu wadliwości § 11 ust. 2 i § 12 ust. 2-5 uchwały, Burmistrz wyjaśnił, że uregulowania zawarte w tych zapisach uchwały odnoszą się do powiązań układu komunikacyjnego i systemów wodno-kanalizacyjnych z układami zewnętrznymi. Brak wskazań w planie w jaki sposób należy zabezpieczyć obsługę terenu objętego planem z funkcjonującymi układami komunikacji i sieciami technicznymi prowadziłoby do doprowadzenia sieci i układów komunikacyjnych do granicy terenów objętych planem. Przyjęte w planie rozwiązanie są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto na etapie uzgodnień plan był uzgadniany m.in. z zarządcą drogi nr 3 tj. Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz z [...] Przedsiębiorstwem Komunalnym Spółka z o.o. w [...]. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia, przy określaniu w § 16 ust. 3 pkt 3 oraz § 19 ust. 3 pkt 3 uchwały wysokości zabudowy, przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Burmistrz wyjaśnił, że ustalone w zapisach uchwały wysokości budynków, w odniesieniu do ul. [...], uwzględniają występujące obniżenie terenu i dla zachowania ładu przestrzennego wprowadzono odniesienie do poziomu chodnika, o co wnioskowała Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. W przypadku zapisu dot. ul. [...] - brak odniesienia do dokładnego sposobu pomiaru wysokości budynków powoduje, że w tym zakresie mają wprost zastosowanie przepisy ww. rozporządzania. W odniesieniu do zarzutu nie zamieszczenia w treści § 18 ust. 5 i § 22 ust. 5 uchwały rodzajów dopuszczonych do lokalizacji sieci uzbrojenia technicznego, Burmistrz stwierdził, że takie określenie nie wynika z potrzeby zagospodarowania terenów. Za chybiony Burmistrz uznał również zarzut nie podania w § 20 ust. 2 uchwały kategorii drogi publicznej. Bowiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430), klasą D oznaczane są wyłącznie drogi gminne. A zatem droga dojazdowa klasy D nie może zostać zaliczona do innej kategorii dróg publicznych. Dodatkowo § 4 ust. 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązuje do określenia klasyfikacji ulicy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na gruncie obowiązujących przepisów istnieje możliwość łączenia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z użytkową jedynie przez wydzielenie lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, co wynika z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888), gdzie przez pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustawodawca nakazuje rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że budynek jednorodzinny zachowuje nadal swą funkcję mieszkalną i nadal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a co za tym idzie nie zachodzi potrzeba wskazywania na rysunku planu innej niż mieszkaniowa funkcji terenu w obrębie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a w konsekwencji wprowadzania linii rozgraniczających funkcje. Jednakże Rada Miejska w [...] dopuściła na terenach zabudowy jednorodzinnej lokalizację wolnostojących obiektów usługowych. Przyjmując takie rozwiązanie Rada winna była, stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkowo określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Brak takiego rozgraniczenia stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 ww. ustawy powoduje nieważność uchwały. Wojewoda podtrzymał stanowisko, że uchwalony w § 11 ust. 2 uchwały obowiązek przebudowy skrzyżowania, narusza prawo, bowiem teren skrzyżowania znajduje się poza obszarem opracowania planu. Zdaniem Wojewody, przekroczenie terenu objętego opracowaniem i objęcie ustaleniami planu terenu przyległego, nie można wyprowadzać z treści przepisu nakazującego określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym - § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie podzielił również argumentacji Burmistrza odnośnie ustalonego w planie sposobu określenia wysokości zabudowy. Ponieważ sposobu określonego w § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały nie przewidują przepisy prawa, a ponadto odniesienie do poziomu terenu przy chodniku, a nie przy głównym wejściu budynku, nie określa gabarytu obiektu, ponieważ nie jest wiadome jak wysoko ponad ten poziom obiekt będzie wzniesiony. W przepisie tym nie ustalono również do jakiego punktu dachu należy podaną wysokość liczyć. Brak określenia sposobu pomiaru wysokości zabudowy w § 19 ust. 3 pkt 3 również narusza prawo, bowiem skoro przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. alternatywnie określa granice pomiaru zabudowy, to Rada winna była sprecyzować sposób tego pomiaru w odniesieniu do zabudowy przewidzianej w planie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej oznaczanej jako: p.p.s.a.). Rozstrzygniecie swoje Wojewoda oparł na treści przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 nr 142. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które mogą być klasyfikowane w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zdaniem Wojewody kwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na nie dopełnieniu przez Radę wymogu określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania dla terenów oznaczonych w planie symbolami .W odpowiedzi na skargę Wojewoda uzupełniając uzasadnienie wskazał również na naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który to przepis definiuje pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z treści tej definicji Wojewoda wywnioskował, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod funkcję mieszkaniową jednorodzinną przesądza, iż na tym obszarze dopuszczalne są jedynie inwestycje budowlane domów jednorodzinnych wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z powyższym stanowiskiem Wojewody nie można się zgodzić, bowiem stoi ono w sprzeczności z treścią przepisu art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie zagospodarowania przestrzennego i pozostaje we właściwości organów gminy. Ustalając przeznaczenie terenu rada gminy nie jest związana katalogiem funkcji do wyboru. Funkcje te określa samodzielnie przesądzając o sposobie zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu rada gminy władna jest również do określania tzw. funkcji mieszanych, jak na przykład zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową. Za takim stanowiskiem przemawia treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych." Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że rada gminy określając w planie przeznaczenie danego terenu, może ustalić możliwość realizacji na nim kilku funkcji, które mogą mieć status równorzędny lub też może to być funkcja podstawowa z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej. Z możliwości takiej skorzystała Rada Miejska w [...] uchwalając kwestionowane przez Wojewodę § § 16 i 19 uchwały z dnia [...] r. Nie można zatem mówić aby w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Również kwestionowane przez Wojewodę § 16 ust. 3 pkt 3 i § 19 ust. 3 pkt 3 uchwały nie naruszają przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przepis ten nakłada obowiązek określenie w projekcie tekstu planu wysokości zabudowy, natomiast nie nakłada na radę gminy obowiązku ustalenia sposobu pomiaru tej wysokości. Już tylko z tej przyczyny za chybiony należy uznać zarzut naruszenia ww. przepisu w § 19 ust. 3 pkt 3 uchwały, poprzez brak określenia sposobu pomiaru wysokości zabudowy. Określenie zaś w § 16 ust. 3 pkt 3 uchwały sposobu pomiaru wysokości zabudowy odmiennie niż w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75, poz. 690 ze zm.), należy uznać za mieszczące się w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego wynikającego, jak już wyżej podano, z treści przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan może posługiwać się własnymi pojęciami, konstrukcjami i zasadami. Dlatego bezpodstawne jest stanowisko Wojewody, że ustalenia zawarte w planie miejscowym muszą być zgodne z definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dają w tym zakresie gminą samodzielność i nie odsyłają do przepisów prawa budowlanego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę nie podtrzymał zarzutu naruszenia kwestionowaną uchwałą § 4 pkt 4 i pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie podanie w treści uchwały rodzajów dopuszczonych do lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz nie określenie kategorii planowanej drogi publicznej. Sąd przyjął zatem, że organ wycofał się z zarzutu istotnego naruszenia prawa w tym zakresie i nie mogły one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanych przepisów uchwały i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Za chybiony należy uznać również podniesiony na rozprawie przez pełnomocnika organu zarzut o sprzeczności uregulowania zawartego w § 3 ust. 4 uchwały z treścią § 4 ust.2, § 16 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 2 uchwały. Ustalenie zawarte w § 3 ust. 4 uchwały wprowadza zasadę, że wolnostojące obiekty handlowe nie mogą mieć większej powierzchni sprzedażnej niż 50 m -, natomiast nie wprowadza zakazu wznoszenia wolnostojących obiektów usługowych. Dlatego dopuszczenie w dalszych § § uchwały wolnostojących budynków usługowych nie jest sprzeczne z ogólną zasadą wyrażoną w § 3 ust. 4 uchwały, przy zachowaniu dopuszczonej powierzchni sprzedażnej. Zarzutem Wojewody naruszenia kwestionowaną uchwała prawa znajdującym uzasadnienie w obwiązujących przepisach, jest zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez objęcie ustaleniami planu terenu przyległego do obszaru opracowania planu. Słusznie Wojewoda wskazuje, że obowiązek określenia w projekcie planu warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, nie może uzasadniać objęciem ustaleniami planu terenu leżącego poza obszarem opracowania planu. A z taką sytuacja mamy do czynienia w kwestionowanym § 11 ust. 2 uchwały, gdzie nakazano przebudowę skrzyżowania ulicy [...] z drogą krajową nr [...], mimo że skrzyżowanie to znajduje się poza obszarem objętym planem. Trafność stanowiska Wojewody we wskazanym powyżej zakresie nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi, bowiem skarga w przeważającej części zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Przytoczony przepis nie daje Sądowi możliwości uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, dlatego Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości. Sąd wziął również pod uwagę, że przytoczony na wstępie przepis art. 91 ust. 1 ustawy zezwala organowi nadzoru na stwierdzenie nieważności uchwały w części. Z powyższych względów, na podstawie art. 148 oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.