I OSK 1864/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz Jolanta Sikorska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 11 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 613/05 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia 17 [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata A. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł powiększoną o kwotę 22% podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 613/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia 16 lutego 2005 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 43, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), odmówił L. F. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego, w uzasadnieniu wskazując, że L. F. uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego faktycznego pobytu oraz odmawia złożenia odpowiednich oświadczeń wyjaśniających jego sytuację życiową i materialną, co stanowi brak zgody na zebranie odpowiednich informacji i skutkuje odmową udzielenia pomocy ze środków publicznych. Dodatkową przesłanką jest odmowa przyjęcia przez L. F. oferty pracy, a tym samym utrata zasiłku dla bezrobotnych i karne wyrejestrowanie z urzędu pracy. Od powyższej decyzji L. F. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], podnosząc, że do chwili uzyskania umowy najmu lokalu lub innego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz uzyskania stałego zameldowania, adresem jego zamieszkania jest peron Dworca Głównego PKP w [...]. Wskazał, że za 3 m2 tego peronu opłaca czynsz na rzecz Zakładu Gospodarki Nieruchomościami PKP od lipca 2004 r. Odwołujący się podniósł także, iż Ośrodek nigdy nie udzielił mu schronienia poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego, powołał też przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, na koniec stwierdzając, że organ pomocy społecznej odmawiając przyznania świadczeń, które mogłyby poprawić jego sytuację, uniemożliwia mu wyjście z bezdomności, a odmowa przyznania środków na utrzymanie podważa jego prawo do życia. Decyzją z [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39, art. 43, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 5 ustawy utrzymało w mocy powyższą decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z której wynika, że żądania L. F. wykraczają poza możliwości organu i cele określone w ustawie o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło również, że L. F. nie wykorzystuje własnych możliwości, które mogłyby przyczynić się do poprawy jego sytuacji życiowej dobrowolnie rezygnując z pracy zarobkowej w 2004 r. i odmawiając przyjęcia oferty pracy z PUP, a brak właściwej współpracy z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] L. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że organy pierwszej i drugiej instancji nie stosują się do przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności nie respektują art. 3 tej ustawy, stanowiącego o zaspokojeniu niezbędnych potrzeb i umożliwienia podopiecznym życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślił, że pracę stracił na skutek długotrwałego stresu, który leczył przez ponad rok w Poradni Zdrowia Psychicznego. Podjęcie pracy jego zdaniem wiąże się z koniecznością posiadania odpowiedniego mieszkania, gdzie można odpocząć i zadbać o higienę. Nie mogąc uzyskać mieszkania z zasobów Gminy Wrocław, skarżący może jedynie podjąć takie zatrudnienie, które zapewni mu wynagrodzenie umożliwiające wynajęcie mieszkania na wolnym rynku. W podjęciu takiej pracy przeszkadza brak zameldowania na pobyt stały w [...], o czym skarżący informował stosowne urzędy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 613/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 maja 2005r., nr SKO 4311/63/05 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego wskazując, że podstawą odmowy przyznania albo ograniczenia rozmiarów pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie może być uchylanie się przez osobę lub rodzinę ubiegającą się o pomoc od podjęcia odpowiedniej pracy w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu albo poddania się przeszkoleniu zawodowemu. Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż L. F. jako bezrobotny spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej, jednak jak ustaliły organy pomocy społecznej nie wykazał on chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu jego faktycznego zamieszkiwania i zawarcia ewentualnego kontraktu socjalnego, odmawianie podania adresu swojego pobytu oraz brak udzielenia wyczerpujących informacji o swojej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu skarżący nie wykorzystuje ponadto własnych możliwości, które mogłyby przyczynić się do poprawy jego sytuacji życiowej dobrowolnie rezygnując z pracy zarobkowej i odmawiając przyjęcia oferty pracy z PUP. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, a dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma zatem charakter uzupełniający, a zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego, w związku z czym samo pozostawanie bez pracy i środków do życia, jak utrzymuje skarżący, nie stanowi o obowiązku przyznania mu prawa do zasiłku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2006r. skargę kasacyjną złożył L. F. wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie skarżącemu zasiłku celowego zgodnie z jego wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Kancelarii Adwokackiej adwokata A. B. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sytuacja materialno- bytowa oraz materialna skarżącego przemawia za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej, 2. art. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego poprzez jego błędną wykładnię i jego zastosowanie oraz poprzez dowolne przyjęcie, iż L. F. nie współdziałał z organem pomocy społecznej w toku prowadzonego postępowania, 3. art. 11 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i jego zastosowanie oraz dowolne przyjęcie, iż skarżący L. F. marnotrawi i niszczy przyznane mu środki z pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że skarżący od wielu lat pozostaje osobą bezdomną, nieposiadającą żadnego majątku, ani środków potrzebnych do minimum egzystencji. Za całkowicie dowolne należy zdaniem skarżącego uznać pogląd organów pierwszej i drugiej instancji, jakoby uchylał się on od udziału w czynnościach dowodowych, to jest przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz podania miejsca swojego pobytu. Skarżący podkreślił, że nigdy nie odmawiał ścisłego współdziałania z organami pomocy społecznej, które wiedziały iż miejscem dla doręczeń dla skarżącego jest skrytka pocztowa i nigdy z tego rozwiązania nie skorzystały. Fakt iż skarżący zawsze wyrażał wolę wyjścia z bezdomności, zażegnania tej tragedii życiowej w której znalazł się bez własnej winy, fakt iż poszukiwał on pracy a nawet okresowych źródeł dochodu, uznać należy za dowód bardzo ścisłej współpracy z organami administracji, a nie, jak to wskazano w uzasadnieniach skarżonych decyzji, za dowód uchylania się od tej współpracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 11 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej. Według art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, "W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego". Według zaś art. 11 ust. 2 tej ustawy, "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Regulacji zawartej w treści art. 11 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, która jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie można odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej. np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Pozostaje poza sporem, iż L. F. jako osoba bezrobotna spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej jednakże ustaliły, że nie wykazał on chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jego faktycznego zamieszkiwania oraz zawarcia ewentualnego kontraktu socjalnego, odmawianie podania adresu swojego pobytu oraz braku udzielenia wyczerpujących informacji o swojej sytuacji życiowej. Ponadto, na co również wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy, skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości, które mogłyby przyczynić się do poprawy jego sytuacji życiowej dobrowolnie rezygnując z pracy zarobkowej i odmawiając przyjęcia oferty pracy z Powiatowego Urzędu Pracy. Za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można więc przyjąć odmowę podjęcia pracy; nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia; permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Powyższe oznacza, iż w przypadku skarżącego, mamy do czynienia zarówno z brakiem współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych jak też z przejawem marnotrawstwa, którego skalę można określić poprzez wskazanie choćby dochodu, jaki mógłby on osiągnąć gdyby realizował zatrudnienie. Należy przy tym mieć na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. W tej sytuacji samo pozostawanie bez pracy i środków do życia, jak utrzymuje skarżący, nie stanowi o obowiązku przyznania mu prawa wnioskowanego do zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo zastosował reguły rządzące ustaleniem stanu faktycznego. Odstąpienie od reguł postępowania dowodowego, w tym zasady ogólnej prawdy obiektywnej, jest niedopuszczalne. Przyjęcie w art. 106 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż "Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego", nie może podważać ustawowych reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowego zastosowania do zgromadzonego materiału dowodowego reguł postępowania administracyjnego. W świetle powyższych wywodów nie można przyjąć, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej są uzasadnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).