II SA/Sz 338/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Ośrodka Pomocy Rodzinie, po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia [...] odmówiono K. W. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z siostrą – J. W.. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę J. W. w kwocie [...] zł, które przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, wynoszące dla dwuosobowej rodziny 632 zł (2 x 316 zł). Organ I instancji stwierdził też, że K. W. posiada samochód osobowy (rocznik [...]), użytkowany przez inną osobę w zamian za dług finansowy w kwocie [...] zł. Wskazując na ten fakt i powołując się na charakter świadczeń z pomocy społecznej organ uznał, że K. W. ma możliwość sprzedaży samochodu, a za uzyskane środki pieniężne spłacić dług i wykorzystać je na zabezpieczenie własnych, bieżących potrzeb. Organ I instancji podkreślił także, iż w okresie od [...] do [...]. wnioskodawczyni objęta była pomocą ze strony Ośrodka Pomocy Rodzinie w formie zasiłku okresowego w kwocie po [...] zł miesięcznie oraz udzielono jej pomocy doraźnej w wysokości [...] zł - jednorazowo. Odwołując się od tej decyzji K. W. podniosła, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a ponadto w związku z chorobą matki (która zmarła [...] r.) rodzina znacznie się zadłużyła. Zadłużenie to spłacane jest stopniowo z zarobków siostry i dlatego rodzinie pozostaje na bieżące utrzymanie jedynie ok. [...] zł miesięcznie, co oznacza że rodzina skazana jest na wegetację, a nie na godziwe życie. K. W. zarzuciła też, że pomoc społeczna udzielana jest niewłaściwie i nie trafia ona do osób rzeczywiście wymagających takiej pomocy. Odnosząc się do zalecanej przez organ I instancji kwestii sprzedaży posiadanego samochodu K. W. wyjaśniła, że samochód jest obecnie użytkowany przez inną osobę w zamian za udzieloną pożyczkę i jego sprzedaż na pewno nie rozwiąże problemów finansowych rodziny. Ponadto K. W. stwierdziła, że jest w trakcie poszukiwania pracy i być może samochód będzie jej potrzebny po znalezieniu pracy. Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że K. W. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z pracującą siostrą, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, a dochód rodziny stanowi kwota [... zł. W związku z tym organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (a więc także do zasiłku celowego) przysługuje osobie w rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie. Wobec tego, że dochód rodziny K. W. przekracza kwotę [...] zł, nie kwalifikuje się więc ona do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie w myśl art. 41 wyżej powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, a także zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku, jednak - jak wynika z treści tego przepisu - organ pomocy społecznej może przyznać specjalny zasiłek celowy, lecz nie jest do tego zobowiązany. Działa on w takiej sytuacji w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wydawane decyzje uwzględniać muszą z jednej strony potrzeby i sytuację materialną wnioskodawcy, z drugiej strony natomiast możliwości finansowe gminy – co wynika wprost z art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził w związku z tym, że z powodu skromnych środków finansowych jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej możliwości te są ograniczone, dlatego też nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Ponadto w sytuacji, gdy ośrodek nie dysponuje wystarczającą ilością środków finansowych, w pierwszej kolejności przyznawana jest pomoc osobom najbardziej potrzebującym, tam gdzie dochód na osobę w rodzinie jest niższy od kryterium dochodowego, dopiero potem – jeżeli pozostaną jeszcze jakieś środki do wykorzystania - zaspokajane są inne potrzeby. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że K. W. nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy w formie zasiłku celowego, oraz stwierdził że zasadnie organ I instancji uznał, iż w świetle uzyskiwanego przez nią dochodu oraz środków finansowych jakimi dysponuje ośrodek pomocy rodzinie i liczby potrzebujących ubiegających się o świadczeniach (których dochód nie przekracza kwot kryterium dochodowego), nie zachodzą szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie świadczenia w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie K. W. zarzuciła, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest dla niej krzywdząca, bowiem przepracowała w życiu [...] lat i nigdy nie występowała o pomoc z opieki społecznej, uczyniła to dopiero teraz, gdy po śmierci matki, na której była utrzymaniu, nie ma środków do życia. Skarżąca podniosła też, że wysokość zarobków siostry jest zmienna (obecnie [...] zł brutto), i nie są one pewne, bowiem siostra pracuje na umowę zlecenia. Zarobki te nie starczają na spłatę zaległości finansowych rodziny, a posiadanego samochodu skarżąca nie zamierza sprzedawać, bo nie chce się pozbywać całego dorobku życiowego. Ponadto skarżąca powtórzyła zarzut z odwołania, iż środki finansowe pomocy społecznej nie są kierowane do osób rzeczywiście potrzebujących takiej pomocy i znane są jej takie przypadki, gdy pomoc taka kierowana jest do osób, których dochód w rodzinie jest kilkakrotnie wyższy niż u niej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta odpowiada prawu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". Ponadto w myśl art. 41 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi, albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy "prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej", przy czym – w myśl art. 3 ust. 4 ustawy – "potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zgodnie z założeniami omawianej ustawy, pomoc społeczna wspierać ma osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1); ma ona na celu "umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (art. 2 ust. 1 ustawy). Mając na względzie trudną sytuację finansową skarżącej, która jest osobą bezrobotną i po śmierci matki będąc faktycznie na utrzymaniu siostry, z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe, organ I instancji odmawiając decyzją z dnia [...] przyznania skarżącej prawa do zasiłku celowego zaznaczył, iż w okresie od [...] do [...] r. skarżąca objęta była pomocą ze strony ośrodka pomocy rodzinie w formie zasiłku okresowego w kwocie po [..] zł miesięcznie oraz udzielono jej pomocy doraźnej w wysokości [...] zł. Organ stwierdził również, że dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe przewidziane dla przyznania prawa do zasiłku celowego, a ponadto skarżąca posiada samochód osobowy, użytkowany przez inną osobę w zamian za dług w kwocie [...] zł. Zgodzić się należy z organem I instancji, który podkreślił także, iż - zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - osoby ubiegające się o taką pomoc w pierwszej kolejności powinny wykorzystywać własne możliwości i zasoby, natomiast pomoc świadczona przez organ pomocy społecznej może być traktowana jedynie jako wsparcie (uzupełnienie) dla przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych. Zasadnie także organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ pomocy społecznej rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy finansowej (w formie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego albo zasiłku okresowego) działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, tzn. może przyznać – jak stanowi przepis ustawy – taki zasiłek, lecz nie jest zobowiązany do przyznania takiej pomocy. Takie uregulowanie prawne uzasadnione jest przede wszystkim faktem, iż środki finansowe którymi dysponują organy pomocy społecznej są ograniczone i dokonując ich rozdziału organ musi uwzględniać z jednej strony potrzeby osób występujących o przyznanie pomocy, a z drugiej własne możliwości, tzn. wielkość otrzymanych na ten cel środków finansowych. Z tego powodu należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że nie wszystkie zgłoszone potrzeby mogą być przez organ pomocy społecznej zaspokojone, a wysokość przyznawanych świadczeń nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. Osoba występująca o środki finansowe z pomocy społecznej musi więc się liczyć z tym, że jej wniosek może nie być uwzględniony, albo zostanie uwzględniony w wysokości niższej od oczekiwanej. Stanowisko organów obu instancji w niniejszej sprawie, mające na względzie, iż dochód rodziny skarżącej przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku celowego, a jej sytuacja bytowa, także przy uwzględnieniu faktu przyznania w [...] r. zasiłku okresowego i zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł oraz faktu posiadania samochodu osobowego oddanego do używania innej osobie (jako spłata długu), nie uzasadniała przyznania zasiłku specjalnego – zdaniem Sądu nie narusza przepisów prawa materialnego (ustawy o pomocy społecznej) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Co prawda zgodzić się należy ze skarżącą, iż nie ma ona obowiązku sprzedania posiadanego samochodu (podnosząc, że może jej być potrzebny np. w razie znalezienia pracy), jednak fakt jego posiadania może być uwzględniany przez organ pomocy społecznej przy rozważaniu wniosku o udzielenie pomocy finansowej (dokonując oceny "zasobów i możliwości" własnych wnioskodawcy). Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii zmiennej wysokości zarobków jej siostry oraz do niepewnej sytuacji dotyczącej zatrudnienia na umowę zlecenia, stwierdzić należy, że odmowne decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie nie pozbawiły skarżącej możliwości złożenia nowego wniosku o przyznanie pomocy, zwłaszcza w razie utrzymywania się stanu bezrobocia skarżącej albo pogorszenia sytuacji finansowej rodziny lub wystąpienia innych okoliczności wskazujących na potrzebę udzielenia takiej pomocy. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ma natomiast żadnego znaczenia podnoszony przez skarżącą zarzut, iż środki pomocy społecznej nie są właściwie wykorzystywane i często kierowane są do osób nie wymagających takiej pomocy. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania takiego zarzutu, gdyż nie jest uprawniony do kontroli sposobu wykorzystywania posiadanych środków finansowych przez organ pomocy społecznej – zarzuty takie mogą być badane przez uprawnione organy nadzoru, np. Prezydenta Miasta lub przez organy kontroli albo organy ścigania. Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).