I OSK 1397/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. - właściciela Motelu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 89/06 w sprawie ze skargi J. K. - właściciela Motelu [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 89/06 oddalił skargę J. K. – właściciela motelu "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K., nałożył na J. K., właściciela motelu "[...]", karę pieniężną w wysokości 13.524 zł za samowolne zajęcie - w okresie od dnia 25 maja 2001 r. do dnia 27 lutego 2003 r. - pod reklamę, pasa drogowego ul. [...] (droga krajowa), ul. [...] (droga powiatowa), ul. [...] (droga wojewódzka) w K.. W decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego wymienionych ulic zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję zarządu drogi, nakazującą J. K. przywrócenie powyższych pasów drogowych do stanu poprzedniego. Skarga strony na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. Następnie zarząd drogi zainicjował postępowanie egzekucyjne w celu wykonania obowiązku wynikającego z w/w decyzji ostatecznej. W postępowaniu tym Prezydent Miasta K. wydał postanowienie z dnia [...] o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym, co w praktyce sprowadzało się do zlecenia demontażu tablic reklamowych osobie trzeciej. Równolegle z postępowaniem egzekucyjnym prowadzone były czynności związane z nałożeniem na stronę kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Organ uznał, że w okresie od 1 grudnia 2000 r., tj. chwili stwierdzenia umieszczenia przedmiotowych reklam w pasie drogowym, do 27 lutego 2003 r., reklamy pozostawały w pasie drogowym bez zezwolenia. Kierując się jednak interesem strony, jako datę początkową samowolnego zajęcia pasa drogowego w sprawie organ przyjął dzień 25 maja 2001 r., tj. datę decyzji ostatecznej SKO w K., nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Takie stanowisko wynikało z faktu, że dopiero z chwilą wydania tej decyzji ostatecznej strona miała pełną świadomość, że pas drogowy zajmuje samowolnie. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia i sposób obliczenia nałożonej kary. J. K. w odwołaniu wskazał na naruszenie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem sporne tablice reklamowe zostały zamontowane wprawdzie na bezprawne wezwanie strony, ale przez organ. Ponadto w sprawie znaczenie ma zbyt powolne realizowanie tytułu wykonawczego. Skoro organ dysponował tytułem wykonawczym nakazującym przywrócenie stanu poprzedniego już w dniu 18 kwietnia 2001 r., a jego realizacja trwała ponad 22 miesiące, to było to świadome działanie na niekorzyść strony, która nie może być z tego powodu obciążona. Odwołujący się podniósł, iż już 7 września 1999 r. występował o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 36, art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych, decyzją z dnia 26 listopada 2003 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zacytował przepisy ustawy o drogach publicznych powołane w podstawie prawnej i stwierdził, iż J. K. nie posiadał wymaganego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a podnoszone w odwołaniu okoliczności nie stanowią usprawiedliwiania dla jego braku. W aktach sprawy znajdują się protokoły z oględzin pasa drogowego oraz operat pomiarowy pasa drogowego i zlokalizowanych tam tablic, z których wynika bezsprzecznie zajęcie pasa drogowego. Strona była informowana o wszystkich okolicznościach i zapoznała się z aktami sprawy, zatem nie doszło do naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Nie naruszono również art. 12 k.p.a., bowiem sprawa była skomplikowana, wymagała dwuetapowego postępowania oraz dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Ponadto w ocenie organu odwoławczego zarzuty związane z przewlekłością postępowania egzekucyjnego są niezasadne, gdyż od strony zależało szybkie prowadzenie egzekucji. W skardze do sądu administracyjnego J. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 36, art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych poprzez ich zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego przez wnioskodawcę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, iż całkowicie chybione są zarzuty skargi, iż skarżący w okresie, za który wymierzono karę pieniężną, nie zajmował samowolnie pasa drogowego przez umieszczenie na znajdujących się w tym pasie słupach oświetleniowych plansz reklamujących Motel "[...]". Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu pierwotnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że użyte w tym przepisie wyrażenie "samowolnego" oznacza działanie wbrew prawu, niezgodne z prawem i umyślne (wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 658/98; z 26 marca 1998 r. II SA 105/98). Z akt administracyjnych wynika, że kwestia "samowolności" zajęcia pasa drogowego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu została ostatecznie przesadzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] i z tą chwilą organy były w zakresie omawianego ustalenia, decyzją tą związane stosownie do art. 110 k.p.a. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wobec bezsporności ustalenia, że zarówno skarżący dobrowolnie ani też nikt inny reklam tych po dniu 25 maja 2001 r. a przed dniem 27 lutego 2003 r. nie usunął, nie zachodziła potrzeba, ponownego ustalania czy umieszczenie reklam w pasie drogowym było samowolne. Stan faktyczny zaistniały po dniu 25 maja 2001 r. był kontynuacją stanu bezprawnego, istniejącego wcześniej i objętego decyzją posiadającą walor ostateczności. Decyzja ta w okresie późniejszym została uznana za zgodną z prawem przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym wyrokiem z mocy art. 144 p.p.s.a. Sąd jest związany. Sąd pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowe dla oceny okoliczności "samowolnego" zajęcia pasa drogowego kserokopie dokumentów przedłożone na rozprawie, dotyczące wniosku skarżącego z dnia 7 września 1999 r. o zezwolenie na zainstalowanie tablic informacyjno-naprowadzających do Motelu "[...]". Jest bowiem poza sporem, że skarżący nie posiadał w okresie objętym zaskarżoną decyzją zezwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ul. [...], ul. [...], ul. [...] w K. pod reklamę. Sąd pierwszej instancji wskazał na adresowane do skarżącego pismo Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia 7 grudnia 2000 r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego i zawierające szczegółową informację, jakie czynności powinna podjąć osoba chcąca legalnie zająć pas drogowy. W zawiązku z tym, jeżeli skarżący po tej dacie nie usunął reklam i nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyżej wskazanych ulic to twierdzenie, że nie działał bezprawnie i umyślnie – nie ma oparcia w dowodach. Na marginesie sprawy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że to na stronie ciąży obowiązek wykonania decyzji, a postępowanie egzekucyjne ma na celu wymuszenie na zobowiązanym ostateczną decyzją administracyjną zachowania się zgodnie z nakazem wynikającym z tej decyzji. Skarżący niezależnie od postępowania egzekucyjnego mógł i powinien dobrowolnie wykonać obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...]; w ten sposób uniknąłby kosztów postępowania egzekucyjnego oraz zminimalizowałby okres samowoli, który wpływa na wysokość kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż konsekwencją zgodnego z prawem ustalenia, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego jest nałożenie na sprawcę, w drodze decyzji, powinności przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz konieczność wyegzekwowania tego obowiązku w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji o ile zobowiązany nie wykonuje decyzji dobrowolnie, a także nałożenie na niego kary pieniężnej za samowolnie zajęcie pasa drogowego. Na zakończenie Sąd stwierdził, iż decyzję w pierwszej instancji wydał właściwy organ na podstawie odpowiednich przepisów prawa, co zostało wraz ze stosownymi wyliczeniami szczegółowo i prawidłowo wykazane, zaś organ odwoławczy wszechstronnie i trafnie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Pewien chaos wywodów w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. J. K. zaskarżył opisany wyrok skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – w skrócie p.p.s.a.) zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 4 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez pominięcie odszkodowawczego charakteru kary pieniężnej, co winno skutkować obowiązkiem badania przez organ administracji, okoliczności zajęcia pasa drogowego i ustalenia umyślności działania osoby, na którą organ nakłada obowiązek zapłaty kary. Samo ustalenie zajęcia pasa drogowego nie uprawniało, bowiem organu do nałożenia kary pieniężnej za okres od dnia 25 maja 2001 r. do dnia 27 lutego 2003 r. w sytuacji, kiedy organ sam zawiesił sporne tablice. Ponadto co najmniej od dnia 9 października 2001 r., zdjęcie tablic nie zależało od działań skarżącego, ale od postępowania organu, który wdrożył postępowanie egzekucyjne w postaci zastępczego wykonania obowiązku i zamiast, zgodnie z art. 7 § 1 i 2 oraz art. 130 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przeprowadzić postępowanie w ciągu miesiąca dopuścił do przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił wyrokowi błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Polegały one na przyjęciu, że - przedłożone przez skarżącego na rozprawie - dokumenty wskazujące, iż czynił starania o uzyskanie pozwolenia są bezprzedmiotowe, a także na przyjęciu, że organ administracji nie dopuścił do przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w świetle wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2003 r. SA/Sz 1438/01 Sąd pierwszej instancji przyjął, iż dokumenty przełożone na rozprawie przez skarżącego są bezprzedmiotowe. Świadczą one o tym, że skarżący podejmował starania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżący nie uzyskał wówczas żadnej decyzji, również interwencje u Prezydenta Miasta K. nie doprowadziły do rozwiązania sytuacji. Z tych względów nie można przypisać skarżącemu winy umyślnej przy zajęciu pasa drogowego. Skarżący umieścił tablice informacyjne na słupach oświetleniowych zgodnie z umową zawartą z ich właścicielem. To sam organ administracyjny nie miał pewności, czy postępowanie skarżącego, w oparciu o ważną umowę najmu, nie jest zgodne z prawem, skoro polecił swoim pracownikom zawiesić ponownie te same tablice. Twierdzenie, że tablice zostały zawieszone powtórnie na żądanie skarżącego nie odpowiada prawdzie. Jeżeli organ stwierdził, że tablice wiszą bezprawnie to nie powinien był reagować na "żądanie skarżącego" i zawieszać ich ponownie. Dlatego skarżący uważa, iż obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego obciąża nie jego, ale organ, który tablicę założył. Skarżący może uiścić karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, ale tylko za te dni, w których tablice wisiały przez niego założone, tj. od dna 1 grudnia 2000 r. do dnia 4 grudnia 2000 r. Skarżący powtórzył zarzut, że nie może ponosić odpowiedzialności za przewlekłość prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jego zdaniem zasadniczy wpływ na tok postępowania egzekucyjnego wywiera wierzyciel, a nie osoba trzecia czy też zobowiązana. Zaniechanie podejmowania czynności zmierzających do wykonania zastępczego zobowiązania nie może obciążać ani dłużnika ani osoby trzeciej. W tym kontekście skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 1972 r. I CR 42/72 (OSNC 1973/3/44). Również art. 7 § 1 i 2 w związku z art. 130 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazują prowadzić postępowanie sprawnie, bez zbędnej zwłoki. Zatem w przedmiotowej sprawie ocena prawidłowości postępowania egzekucyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy i dokonania oceny czy wysokość nałożonej kary została obliczona w sposób prawidłowy. Nadto Sąd nie może wskazywać na istnienie obowiązku dobrowolnego wykonania decyzji przez skarżącego, w sytuacji, kiedy organ administracyjny wydał prawomocne postanowienie o jego zastępczym wykonaniu. Zgodnie z art. 127 i następnymi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w takim przypadku wyłączone jest osobiste wykonanie decyzji przez zobowiązanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej są skierowane raczej do organów administracyjnych i nie dotyczą działania Sądu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał bowiem jaki konkretnie przepis naruszył Sąd. Również zarzuty dotyczące uznania przez Sąd za bezprzedmiotowe dokumentów wskazujących na podjęte przez skarżącego starania o uzyskanie zezwolenia stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany. Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy – zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że o zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Jednocześnie wskazać należy, że w związku z powołaniem obu podstaw kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutu o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. Skarżący, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał, żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jego zdaniem został naruszony w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak powołania przepisu p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnić zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgłoszenie zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, bez wskazania konkretnego przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej. Wobec powyższego nieprawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji nieprawidłowego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny był stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, iż jest on niezasadny. Po pierwsze należy wskazać, że kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja z dnia [...]. Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego było dokonanie kontroli czy zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa, obowiązującymi w dniu jego wydania. W dniu [...] listopada 2003 r. nie obowiązywał ust. 12 art. 40 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 cytowanej ustawy został zmieniony ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Wobec tego zarzut naruszenia przepisu, który w sprawie nie miał zastosowania nie jest zasadny. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowił, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Użyte w tym przepisie sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" oznacza, iż organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Karze tej, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie można przypisać charakteru odszkodowawczego. Jest to bowiem typowa sankcja za zachowania sprzeczne z prawem. Dlatego okoliczności zajęcia pasa drogowego jak i kwestia umyślności działania osoby podlegającej karze, tak jak ujmuje to skarżący, pozostają bez wpływu na obowiązek jej wymierzenia. Podkreślić należy, że skarżący w okresie, za który wymierzono mu karę, miał pełną świadomość działania wbrew przepisom prawa i mógł usunąć plansze reklamowe niezależnie od tego czy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania zastępczego (art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu wobec nie wykazania poniesienia niezbędnych kosztów – art. 204 pkt 1 p.p.s.a.