II OSK 1684/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 779/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Marszałek Województwa Ś. decyzją z [...] października 2002 r. znak [...] wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej w D. opłatę podstawową oraz podwyższoną za wprowadzanie ścieków do środowiska za I kwartał 2002 r., w łącznej wysokości [...] zł. Na kwotę tę składało się 4405,50 zł z tytułu opłaty podstawowej za ścieki oraz [...] zł z tytułu opłaty podwyższonej o 500% z powodu braku pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2002 r. z uwagi na jej niezaskarżenie. Marszałek Województwa Ś. decyzją z [...] listopada 2002 r. znak [...] wymierzył Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "[...]" Sp. z o.o. w D. opłatę podstawową i podwyższoną za wprowadzanie ścieków do środowiska za I kwartał 2002 r. w wysokości [...] zł. Na kwotę tę składało się [...] zł z tytułu opłaty podstawowej za ścieki oraz [...] zł z tytułu opłaty podwyższonej o 500% z powodu braku pozwolenia wodnoprawnego. Ta decyzja stała się ostateczna w wyniku utrzymania jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Marszałek Województwa Ś. postanowieniem z [...] marca 2004 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami tego organu z [...] października 2002 r. wymierzającymi opłaty z tytułu odprowadzania ścieków dla Spółdzielni Mieszkaniowej w D. za okres I i II kwartał 2002 r. Powodem wznowienia było powzięcie przez organ wiadomości, że podmiotem odprowadzającym ścieki do środowiska w okresie I i II kwartału 2002 r. było P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa w D. Źródłem tych wiadomości było wystąpienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. i jego zarządzenia pokontrolne z [...] października 2002 r. Marszałek Województwa Ś. decyzją z [...] grudnia 2004 r. znak [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2002 r. znak [...] wymierzającą Spółdzielni Mieszkaniowej w D. opłatę z tytułu odprowadzania ścieków za okres I kwartału 2002 r. i umorzył postępowanie wobec Spółdzielni oraz określił opłatę za odprowadzanie ścieków za I kwartał w łącznej wysokości [...] zł oraz zobowiązującą do naliczenia odsetek dla P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. Jako przyczyny wznowienia podał w niej nowe istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, w postaci: faktu świadczenia przez P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w D. usług polegających na przyjmowaniu ścieków komunalnych Spółdzielni przez tę spółkę, faktu zgłaszania przez P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. roszczeń finansowych do Spółdzielni Mieszkaniowej w D. z tytułu odprowadzania ścieków (co znalazło wyraz w postępowaniu nakazowym zakończonym prawomocnym nakazem zapłaty z dnia [...] czerwca 2003 r., zobowiązującym Spółdzielnię Mieszkaniową w D. do zapłaty kwoty [...] zł) oraz faktu przejęcia przez Spółdzielnię Mieszkaniową w D., w drodze rokowań, obowiązku składania wykazów co do wysokości opłat za odprowadzanie ścieków do środowiska. Natomiast powodem wydania zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2004 r. uchylającej decyzję ostateczną z [...] października 2002 r. i rozstrzygającą sprawę merytorycznie było dojście do wniosku, że podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo ochrony środowiska było P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D., a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa w D. O takim wniosku przekonywał organ I instancji fakt, że właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, którymi wprowadzane były do środowiska ścieki Spółdzielni Mieszkaniowej w D., było P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D., bo tylko taki podmiot jest w stanie dokonać pomiaru ilości i składu ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] marca 2005 r. nr [...] uchyliło decyzję Marszałka Województwa Ś. z [...] grudnia 2004 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że fakt odprowadzania ścieków komunalnych Spółdzielni Mieszkaniowej w D. przez system kanalizacyjny P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. nie był nieznany organowi I instancji, bo informację o nim powziął na podstawie pisma WIOŚ z [...] października 2002 r., podczas gdy decyzja została wydana [...] października 2002 r. Nowym dowodem lub okolicznością istniejącą w dniu wydania tej decyzji, a nieznanym organowi nie było też zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., skoro dowód ten dotyczył wyników kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ rok po wydaniu ostatecznej decyzji. Organ stwierdził też, że sprawa tocząca się przed sądem powszechnym z powództwa P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej w D. o zapłatę odszkodowania za bezumowne korzystanie z urządzeń infrastruktury technicznej, a także rozliczenia cywilnoprawne pomiędzy stronami z tytułu odszkodowania za bezumowny zrzut ścieków do kanalizacji P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. oraz z tytułu nieterminowego wywiązywania się przez Spółdzielnię Mieszkaniową w D. nie jest nową okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konkluzji organ stwierdził, że z braku podstaw do wznowienia postępowania Marszałek Województwa Ś. nie mógł trybie art. 151 k.p.a. orzekać o istocie sprawy. Wobec P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. organ nie mógł orzekać również dlatego, że z mocy art. 150 § 1 k.p.a. do orzekania w sprawie wzruszenia w trybie wznowieniowym ostatecznej decyzji z [...] listopada 2002 r. wymierzającej P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. opłatę podwyższoną za wprowadzanie ścieków do środowiska za I kwartał 2002 r., właściwe było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a nie Marszałek Województwa Ś. Organem, który wydał w tamtej sprawie ostateczną decyzję było bowiem SKO w K. (decyzja z [...] stycznia 2003 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z [...] listopada 2002 r.). Poza tym istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji dotyczącej P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D., wykluczało ponowne orzekanie w sprawie wymierzenia opłaty podstawowej i podwyższonej za wprowadzanie przez P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. ścieków do środowiska. Druga decyzja wydana w tej samej sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jest bowiem dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponieważ jednak SKO w K. nie oceniało tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz działało jako organ II instancji – orzekło o uchyleniu i umorzeniu postępowania I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 779/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że należało wyjaśnić, kto według obowiązujących przepisów prawa winien być obciążony opłatami za odprowadzanie ścieków do środowiska. Zgodnie z przepisami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), wprowadzenie ścieków do środowiska jest jedną z form korzystania ze środowiska. Według art. 275 tej ustawy, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska są zobowiązane podmioty korzystające ze środowiska, wymienione w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Uwzględniając rozwiązania przyjęte w powołanej ustawie – Prawo ochrony środowiska oraz ustawie z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz fakt, że chodziło bezspornie o ścieki komunalne wytworzone w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej w D., to tę spółdzielnię należało uznać za podmiot mogący uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, a więc i za podmiot odpowiedzialny administracyjnie za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Skoro tak, to okoliczność faktyczna powołana przez organ I instancji jako podstawa wznowienia postępowania, tj. odprowadzenie ścieków komunalnych, za które została wymierzona Spółdzielni Mieszkaniowej w D. opłata – nie była okolicznością istotną dla sprawy wymierzenia Spółdzielni Mieszkaniowej w D. opłat za wprowadzenie ścieków do środowiska. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że okoliczności podane jako przyczyny wznowienia, nie mogły być podstawą wznowienia, ponieważ nie były to nowe i nieznane organowi okoliczności. Powołane w skardze korekty deklaracji z [...] stycznia 2004 r. dotyczące zrzutu ścieków za I i II kwartał 2002 r. oraz oświadczenie P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. mające potwierdzać prawdziwość tych korekt, nie były okolicznościami ani dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] października 2002 r. dotyczącymi Spółdzielni Mieszkaniowej w D., skoro są to dokumenty datowane na 2004 rok. Dalej Sąd wywodził o kompetencjach organu prowadzącego postępowanie w sprawie wznowienia, wskazując, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. decyzję, w której 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ponieważ przeprowadzone przez Marszałka Województwa Ś. postępowanie nie wskazało istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie było podstaw do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz były podstawy do odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Dochodząc do tych samych wniosków organ II instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa Ś. z [...] grudnia 2004 r. i odmówić uchylenia decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] października 2002 r., jednak zamiast takiego rozstrzygnięcia umorzył postępowanie I instancji. Jako przyczynę umorzenia postępowania organ wskazał, że postępowanie wznowieniowe wobec P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. nie mogło się toczyć, skoro istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z [...] listopada 2002 r. wymierzająca P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. opłatę za wprowadzanie przez tę spółkę ścieków zakładowych do środowiska. Podzielając ten ostatni pogląd Sąd zauważył,. że postępowanie wznowieniowe wobec P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. w istocie nie toczyło się, bo postanowieniem Marszałka Województwa Ś. z [...] marca 2004 r. zostało z urzędu wszczęte jedynie postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wymierzającego opłaty Spółdzielni Mieszkaniowej w D., a nie P.P.H. "[...]" Sp. z o.o. w D. Nie ma więc powodów aby je umarzać. Nie można bowiem umorzyć postępowania, które w rzeczywistości się nie toczyło. Jedynie nie uwzględniająca tego faktu decyzja wydana w tamtym postępowaniu podlegała uchyleniu jako wadliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności nakazującej ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, uchyliło zaskarżoną decyzję i nie orzekło co do istoty sprawy (co powinno było zrobić poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] października 2002 r.). Umorzenie postępowania pierwszej instancji było wadliwe z przyczyn wskazanych wyżej. Dlatego zaskarżona decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu w całości, jako nieznajdująca oparcia w powołanym przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i nie orzekało co do istoty sprawy umarzając wadliwe postępowanie I instancji, podczas gdy postępowanie nie podlegało wznowieniu z uwagi na brak przesłanek ustawowych określonych w art. 145 k.p.a. to orzekając w postępowaniu instancyjnym, organ władny był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylając wadliwą decyzję I instancji umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Druga podstawa naruszenia przepisów postępowania to naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieumieszczeniu w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Na tych podstawach wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotą wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, jeżeli postępowanie, w którym została wydana zostało dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Kwalifikowane wady procesowe, będące podstawą wznowienia postępowania wyliczone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Do istoty wznowienia postępowania dostosowany jest uregulowany przepisami k.p.a. tok postępowania, w którym wyróżnia się stadium wszczęcia, stadium rozpoznania, stadium podjęcia decyzji. Według art. 149 k.p.a. "Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2)". Art. 149 § 2 k.p.a. expressis verbis reguluje przedmiot postępowania rozpoznawczego – ustalenie czy postępowanie, w którym została wydana decyzja było dotknięte jedną z kwalifikowanej wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego co do wystąpienia w sprawie kwalifikowanej wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. powoduje, że nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania. Ustalenie braku wystąpienia wadliwości procesowej wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a., a w tym przypadku wadliwości wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jak zasadnie przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest podstawą do odmowy uchylenia decyzji. Stosując zatem w postępowaniu odwoławczym w sprawie wznowienia postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ustali brak przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., obowiązany jest uchylić decyzję organu I instancji i orzec o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji. Dopuszczalność uchylenia decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu i umorzenie postępowania I instancji (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) dotyczy tylko podstaw gdy nie było dopuszczalne postępowanie w sprawie wznowienia z takich przyczyn, jak brak właściwości organu I instancji do wznowienia postępowania w sprawie, brak przedmiotu postępowania wznowieniowego (brak ostatecznej decyzji czy brak decyzji w sprawie). Ustalenie braku w sprawie wadliwości wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wznowienia postępowania, bo to właśnie ustalenie czy taka wadliwość wystąpiła jest głównym przedmiotem tego postępowania. Po przeprowadzeniu tego postępowania nie można zatem orzekać o jego bezprzedmiotowości. Nie jest zasadny zarzut co do naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku zawarte są jednoznaczne wskazania w zakresie kompetencji organów orzekających w sprawie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.