I OSK 956/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant: Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 88/05 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA /Wa 88/05 oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej. Powyższą decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał z mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie na podstawie art.194 ust.1 i 2 w zw. z art.175 ust.1 i art. 178 ust.1 i ust.2 pkt.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r, Nr 46,poz.543) i orzekającą o zastosowaniu wobec J. M., rzeczoznawcy majątkowego, kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej - na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - stwierdziła, iż J. M., sporządzając wspólnie z innym rzeczoznawcą majątkowym w sierpniu 2000 r. operat szacunkowy wartości nieruchomości zabudowanej, położonej w [...], przy ul. [...], nie wypełnił obowiązków przewidzianych w art. 175 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r Nr 46, poz. 543), a ponadto nie spełnił wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612) i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Opracowany przez niego operat szacunkowy zawiera błędy i uchybienia w zakresie metodologii wyceny. Przyjęcie do porównań nieruchomości z wolnymi lokalami, zamiast transakcji sprzedaży kamienic z najemcami oraz założenie uwolnienia czynszu najmu po 1 stycznia 2005r. jest niezgodne z art. 151, art.152 i art.153 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 i § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 19998r. Brak staranności w sprawie wyjaśnienia niezgodności między stanem prawnym, a stanem rzeczywistym narusza przepis art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepis § 35 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów oraz Standard III.3. - ustalenie stanu prawnego nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, niezgodnie z § 11 i § 36 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów i Standard VII. 1.pkt 9.2.- zasady sporządzania operatu szacunkowego, nie przedstawił badania rynku w zakresie celu i sposobu wyceny oraz przyjął bez uzasadnienia wysokość stopy dyskontowej. W rezultacie wartość nieruchomości została określona wadliwie z rażącym naruszeniem przepisów prawa i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy w dacie opracowania nie nadawał się do wykorzystania jako dowód w postępowaniu sądowym przed Sądem Okręgowym w [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji o zawieszeniu J. M. uprawnień zawodowych. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej dopuściła bowiem jako materiał dowodowy wszystko, co miało znaczenie dla sprawy i mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. Decyzja o zastosowaniu kary dyscyplinarnej zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazując fakty i dowody, na których oparto to orzeczenie. Decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie art.107 kpa (brak uzasadnienia faktycznego i prawnego) oraz naruszenie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wpływających na ustalony decyzją wymiar kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę stwierdził, że stosownie do art.194 ustawy o gospodarce gruntami o zastosowaniu kar dyscyplinarnych orzeka Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Podstawą decyzji tego organu są wyniki postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, zgodnie z art.194 ust.2 cyt. ustawy i § 42 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115,poz.745). Czynności podjęte w związku z wszczęciem postępowania wyjaśniającego, protokół z rozprawy z udziałem zainteresowanego a także protokół z postępowania wyjaśniającego uwzględniają cały materiał dowodowy. Z przepisów nie wynika natomiast, aby Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, w przypadku odwołania strony, miała obowiązek przeprowadzenia powtórnego postępowania wyjaśniającego. Całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz stosowania kar dyscyplinarnych z tego tytułu, a organ uzasadnił swoją decyzję wynikiem tego postępowania. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i naruszenia art. 107 kpa przez brak uzasadnienia. Aczkolwiek uzasadnienie organu odwoławczego nie jest obszerne, to jednak pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy, skoro podstawą decyzji jest rozstrzygnięcie Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a strona nie przedstawiła okoliczności innych niż badane, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania wyjaśniającego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. M>, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: 1) naruszenia przepisów postępowania – art.1 i art.134§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi(Dz.U.Nr153,poz.1270 ze zm - dalej ustawa P.p.s.a..) oraz art.80 i 107 kpa poprzez rozpoznanie skargi w zakresie wyłącznie prawa formalnego i naruszenia obowiązku wnikliwego wyjaśnienia całości istoty sprawy i brak właściwego uzasadnienia, 2) naruszenie prawa materialnego- art.175 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych stanowią przepisy prawa oraz art.151, art.152, art.153 i art.155 ustawy o gospodarce nieruchomościami § 4, § 5 ust.1 i ust.3 , § 11 , § 35 ust.4 i 36 ust.1 pkt.7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art.1 ustawy P.p.s.a., gdyż nie dostrzegł w szczególności, że wobec zarzutów skarżącego do opinii Komisji Odpowiedzialności Zawodowej istniała konieczność zasięgnięcia nowej opinii Komisji i ponownej rzeczowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy. Sąd I instancji, podobnie jak poprzednio organ administracyjny, bezpodstawnie uznał standardy zawodowe za przepisy prawa, a ponadto nie wykazał na czym dokładnie polegało naruszenie przez skarżącego przepisów art.175 ust.1 oraz art.151, art.152 i art.155 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżącemu zarzucono dokonanie niewłaściwej wyceny wartości nieruchomości poprzez odniesienie się do cen nieruchomości z wolnymi lokalami zamiast transakcji sprzedaży kamienic z najemcami, mimo że w tym czasie nie było dostępnych transakcji spełniających wymóg "podobieństwa" do całości kamienic. Z uwagi na brak dostępu do informacji nie można rzeczoznawcy stawiać zarzutu, iż nie wykorzystał takich danych przy sporządzaniu operatu. W tym zakresie nasuwa się szereg wątpliwości, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, naruszając tym samym przepis art.134 §1 ustawy P.p.s.a. Sąd mógł natomiast przeprowadzić dowód z zeznań wskazanych świadków celem ustalenia czy w dniu sporządzenia przez skarżącego operatu były dostępne pełne i adekwatne do przedmiotowej wyceny dane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art.183§ 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183§ 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez NSA tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art.176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art.174 ustawy mogą stanowić: 1)naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego ( wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2004r sygn. OSK 421/04 lex 146732).Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może ( i powinien) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art.183 § 2 ustawy P.p.s.a. J. M. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi między innymi naruszenie art.80 i 107 kpa.Tak sformułowany zarzut jest bezpodstawny. Wskazane w art.174 pkt.2 ustawy P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu oraz naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a nie do dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ ( por. niepublikowany wyrok NSA z 17 czerwca 2004r OSK 337/04). Podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt.2 P.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi a nie normy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem art.80 i art.107 kpa, skoro przepisów tych nie stosował i nie mógł stosować. Z kolei zarzut naruszenia art.1 ustawy P.p.s.a. jest niezrozumiały. Przepis ten stanowi, że "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Zaskarżony wyrok został wydany w postępowaniu sądowym prowadzonym na podstawie przepisów powołanej ustawy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z tym orzeczeniem w żadnym razie nie oznacza, że przepisy te w sprawie nie zostały zastosowane. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.134§ 1 ustawy P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodu z zeznań wskazanych świadków. Sąd administracyjny-co do zasady- nie przeprowadza postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art.133 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów a nie zeznań świadków. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że naruszenie to może nastąpić przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. J. M. formułując zarzut naruszenia licznych przepisów prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi I instancji, czy błędne zastosowanie czy niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów. W zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami faktycznymi, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Wyklucza to możliwość uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za zasadne, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Niezależnie od powyższych stwierdzeń zarzut naruszenia art.151, art.152, art.153 i art.155 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieskuteczny także z innych przyczyn. Każdy z tych przepisów składa się z kilku ustępów, które dotyczą różnych stanów faktycznych. Niedokładne wskazanie w skardze kasacyjnej, o które przepisy tych artykułów chodzi, powoduje że tak postawione zarzuty nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. NSA nie może, o czym była wyżej mowa, za stronę konkretyzować zarzutów i domyślać się, naruszenie, jakich dokładnie przepisów skarżący zarzuca Sądowi I instancji. Skarżący zarzucał ponadto, że standardy zawodowe nie są obowiązującym powszechnie prawem, przeto ich ewentualne naruszenie czy nieuwzględnienie nie może być traktowane jako naruszenie prawa. W związku z tym zauważyć należy, że ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. Z powyższych względów skargi kasacyjnej wniesionej przez J. M. nie można było uznać za zasadną i dlatego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało ją oddalić.