II OSK 1111/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Małgorzata Stahl Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 410/04 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. Spółka z o.o. w K. kwotę 340 ( słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1111/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 410/04 w spawie ze skargi "E." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę. Jak wynika z akt sprawy, w akcie notarialnym – umowa ustanowienia odrębnej własności lokali i akt ustanowienia hipoteki z dnia 9.04.2002 r. Rep. A/ [...] J. T., A. K., M. Z. działając w imieniu własnym oraz w imieniu L. T., T. C. i I. N. wyrazili zgodę na rzecz inwestora – firmy "S." Sp. z o.o. z siedzibą w K. , na wykonanie określonych tam w ppkt a-j prac remontowo-budowlanych i adaptacyjnych w budynku przy ul. R. w K., której to nieruchomości współwłaścicielami byli ww. osoby fizyczne i inwestor. W tym samym akcie notarialnym (pkt XVI lit. k) upoważniono także "S." Sp. z o.o. do wystąpienia w imieniu ww. do właściwego organu o wydanie stosownych pozwoleń na budowę względnie remont w zakresie robót budowlanych tam określonych. W pkt XVII omawianego aktu notarialnego ww. współwłaściciele nieruchomości (osoby fizyczne) określili warunki, pod jakimi wyrażają zgodę na wykonanie prac adaptacyjno-budowlanych w budynku. Jednym z warunków było, wykonanie wymienionych robót budowlano-adaptacyjnych w terminie 12 miesięcy od daty uzyskania prawomocnego pozwolenia. Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydaną na wniosek "S." Sp. z o.o., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na: przebudowę części budynku, położonego przy ul. R. w K., polegającą na likwidacji wewnętrznych drewnianych schodów zabiegowych oraz wspólnych toalet na parterze, I i II piętrze wraz z wymianą istniejących drzwi na okna w tych pomieszczeniach oraz budową łazienek w mieszkaniach nr 7, 10, 15, 16. J. T. i A. K. (współwłaściciele nieruchomości) pismem złożonym w Urzędzie Miasta K. w dniu 18.08.2003 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2003 r., gdyż ich zdaniem, prowadzone roboty budowlane przekraczają zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskodawcy wyrażają obawy, że przekształcona w wyniku prowadzonych prac powierzchnia wspólna budynku zostanie zagospodarowana przez inwestora niezgodnie z postanowieniami zawartymi w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2002 r. W piśmie z dnia 8.10.2003 r. podniesiono ponadto, że inwestor dokonał rozbiórki schodów zabiegowych na wszystkich kondygnacjach, nie mając na to zgody współwłaścicieli nieruchomości. Poza tym, inwestor nie spełnił warunków określonych w ww. akcie notarialnym, wobec tego zgoda wnioskodawców, wyrażona w akcie notarialnym, w momencie wystąpienia inwestora o wydanie pozwolenia na budowę była już nieważna. W dniu 27.01.2003 r. inwestor zmienił nazwę firmy na "E." Sp. z o.o., która nie mogła się powoływać na zgodę wyrażoną notarialnie dla Spółki z o.o. "S.". Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu wniosków J. T. i A. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, inwestor rozbierając schody zabiegowe w budynku i przeznaczając tak uzyskaną powierzchnię na powiększenie mieszkań nr 7, 10 i 15, co było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przekroczył zakres udzielonej w akcie notarialnym zgody współwłaścicieli nieruchomości, co powoduje wydanie decyzji z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., brak takiego prawa po stronie inwestora spowodował wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przez niedopełnienie dyspozycji z art. 32 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka z o.o. "E." wyjaśniła, iż konieczność rozbiórki schodów zabiegowych wynikła z uwarunkowań technicznych związanych z wykonaniem prac określonych w pkt XVII lit. d aktu notarialnego. Wybudowanie ubikacji w lokalach nr 10 i 15 było technicznie możliwe pod warunkiem wyburzenia ubikacji znajdujących się na korytarzu oraz drewnianych, pomocniczych schodów przylegających do tych ubikacji. Schody te opierały się na ścianach dotychczasowych ubikacji, więc po wyburzeniu tych ścian, schody runęłyby ze względu na utratę podparcia. Chociaż wprost z brzmienia pkt XVII lit. d aktu notarialnego nie wynika konieczność wyburzenia przedmiotowych schodów, to jak wynika z powyższego w rzeczywistości wyrażenie zgody na wybudowanie ubikacji w lokalach 10 i 15 było tożsame ze zgodą na likwidację schodów. Skarżący współwłaściciele nieruchomości, w chwili udzielania zgody na przeprowadzenie prac budowlanych w budynku, byli świadomi tego, iż bez wyburzenia schodów nie byłoby możliwe wybudowanie nowych ubikacji – bez tego projekt byłby technicznie niewykonalny, co groziłoby katastrofą budowlaną. Wyburzenie schodów nie zostało ujęte w akcie notarialnym, gdyż traktowano to jako czynność ściśle techniczną, wynikającą z konieczności wyburzenia starych i budowę nowych ubikacji. Schody te były spróchniałe i groziły zawaleniem, nie były one głównym szlakiem komunikacyjnym pomiędzy piętrami w budynku, istnieją bowiem główne schody na klatce schodowej. Rozbiórkę schodów wraz z ubikacjami zakończono w dniu 24.06.2003 r. i nikt z współwłaścicieli, w tym również J. T. i A. K., nie kwestionował tego, o czym mogą też świadczyć pisma tych ostatnich z dnia 2.08.2003 r. i 11.08.2003 r. Dopiero w piśmie z dnia 8.10.2003 r., po zakończeniu wszystkich prac remontowo-budowlanych, J. T. i A. K. zakwestionowali rozbiórkę przedmiotowych schodów. Skoro większość współwłaścicieli nieruchomości nie ma żadnych wątpliwości, co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa i wyrażonych zgód na przeprowadzenie prac remontowo-budowlanych, należy dokonać interpretacji tych oświadczeń woli zgodnie z art. 65 § 2 k.c., czyli zbadać jaki był zgodny zamiar stron i cel zawartej umowy, a nie opierać się wyłącznie na dosłownym jej brzmieniu. Skarżący współwłaściciele nieruchomości, w ocenie składającego odwołanie, nie tyle kwestionują udzielenie zgody, co raczej próbują się post factum wycofać z jej udzielenia. Zgodę współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie określonych prac należy traktować na równi z uchwałą współwłaścicieli wyrażającą taką zgodę. Zatem przedstawiony przez Spółkę wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę akt notarialny należy traktować na równi z uchwałą właścicieli lokali i współwłaścicieli części wspólnych, na dokonanie przez inwestora zamierzonych czynności. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że inwestor nie miał zgody współwłaścicieli na rozbiórkę drewnianych schodów, to w konsekwencji można by uznać, iż pozwolenie na budowę zostało wydane bez przedstawienia prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 Prawa budowlanego, jedynie w zakresie rozbiórki schodów. Zdaniem Spółki "E." wnoszącej odwołanie, nie mogłoby to być uznane za rażące naruszenie prawa, odnoszące się do całej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie bez znaczenia jest również to, iż lokale w przedmiotowej nieruchomości zostały po dokonaniu prac remontowo-budowlanych sprzedane, co rodzi nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając ją podobnie, jak organ pierwszej instancji swoją decyzję. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu inwestora, iż rozbiórka schodów mieściła się w umocowaniu zawartym w pkt XVII aktu notarialnego. "E." Sp. z o.o. na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opierając ją na podobnych podstawach, jak wcześniej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w skardze zwraca się uwagę na to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się tylko do jednego z zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, oprócz naruszenia przepisów art. 8, 9, 156 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., przyjmując w uzasadnieniu wyroku, iż spółka "S." nie posiadała zgody współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. R. w K., na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wobec tego nie został spełniony warunek przewidziany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wobec zrealizowania na jej podstawie inwestycji, spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie bowiem inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę stanowi zdarzenie faktyczne, a nie prawne i nie może być uznane za przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. "E." Sp. z o.o. w K., reprezentowana przez adwokata J. W., od powyższego wyroku z dnia 13 kwietnia 2005 r. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) poprzez błędną wykładnię pkt 2 tego przepisu, polegająca na przyjęciu, że: – prawo do dysponowania nieruchomością musi wynikać wyłącznie z aktu notarialnego, – ustalenie prawa do dysponowania nieruchomością nie może wynikać z wykładni oświadczenia woli współwłaścicieli nieruchomości (co narusza art. 65 k.c.), – zgoda na prace budowlane nie jest jednoznaczna z udzieleniem zgody skutkującej legitymowaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zrealizowanie (zakończenie) inwestycji nie stanowiło nieodwracalnego skutku w rozumieniu tego przepisu. Wskazując na powyższe podstawy, pełnomocnik skarżącej wnosi o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie można zgodzić się z oceną prawną i poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zadecydowały o oddaleniu skargi. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może również wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której stosunek zobowiązaniowy pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości wynika z pkt XVI i XVII aktu notarialnego z dnia [...].04.2002 r. Zgodnie z pkt XVII lit. a inwestor ("S." Sp. z o.o.) zobowiązuje się wykonać wszystkie wymienione w pkt XVI lit. a-j roboty budowlano-adaptacyjne na własny koszt, bez udziału środków własnych pozostałych współwłaścicieli, w zamian za co, pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrażają zgodę na: adaptację strychu nr 1U na lokale mieszkalne, ustanowienie odrębnej własności tak powstałych lokali mieszkalnych na rzecz osób trzecich wskazanych przez inwestora oraz korektę udziału w częściach wspólnych, jeżeli okaże się ona konieczna ze względu na dostosowanie tego udziału do nowopowstałych lokali (pkt XVI lit. a aktu notarialnego). Powyższe ustalenia pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości mają charakter zobowiązaniowy, umowny, dający inwestorowi uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych. Spór zaś, który wynikł pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami, którzy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [....] kwietnia 2003 r., należy rozpatrzyć na płaszczyźnie ewentualnego przekroczenia przez inwestora zakresu uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych. Słusznie więc podnosi następca prawny inwestora ("E." Sp. z o.o.) w skardze kasacyjnej, a wcześniej w skardze i w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, że wykładni postanowień aktu notarialnego, ustanawiającego stosunek zobowiązaniowy pomiędzy inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości, należy dokonywać zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 65 § 2 k.c. Błędny jest więc pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Gdyby po szczegółowej analizie postanowień wcześniej cyt. aktu notarialnego okazało się, że rozebranie przez inwestora "schodów zabiegowych" stanowiło przekroczenie przez niego uprawnienia do wykonania określonych robót budowlanych, to raczej należałoby rozważyć, czy nie jest to sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., a nie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym razie z tego powodu nie można stwierdzać nieważności decyzji w całości, co najwyżej w części, jeżeliby przyjąć, że w tej części (dotyczącej "likwidacji wewnętrznych drewnianych schodów zabiegowych") decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Spółka z o.o. "E." w odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., a następnie w skardze powoływała się na przepisy art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. (nieodwracalne skutki prawne), nie z racji tej, że inwestycja została już zrealizowana na podstawie decyzji z dnia 24 kwietnia 2003 r., co spowodowało nieodwracalne skutki prawne, tak jak to zrozumiał Sąd I instancji, ale z racji tej, że nieodwracalność skutków prawnych została spowodowana faktem zbycia niektórych lokali, które wcześniej podlegały robotom remontowo-budowlanym, wykonywanym w oparciu o decyzję z dnia 24 kwietnia 2003 r. Skutki prawne wynikające z faktu zbycia lokali w świetle przepisów prawa administracyjnego są nieodwracalne, gdyż nie można ich cofnąć, znieść, przywrócić do stanu poprzedniego w drodze decyzji administracyjnej (uchwała SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 i glosa B. Adamiak OSP 1993, nr 5, poz. 104). Jest to argument, który również powinien być rozważony przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.