I SA/Wa 836/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skarg Polskiego Związku Działkowców – Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargi. I SA/Wa 836/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosków Polskiego Związku Działkowców – Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P. oraz Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. KW Nr [...],oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność M. B., G. B. i B. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] wywłaszczyło nieruchomość położoną w P., przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. KW Nr [...], oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącą współwłasność M. B., G. B. i B. B.. Pismem z dnia [...] maja 1997 r. B. N., działająca jako pełnomocnik W. B., G. B., K. B. i B. Z., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1968 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1968 r., a nastepnie ten sam organ, po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] sierpnia 1997 r. decyzją z dnia [...] września 1997 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. Na wyżej wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Zarząd Polskiego Związku Działkowców w P., Sąd ten wyrokiem z dnia 14 maja 1998 r., sygn. Akt IV S.A. 2110/97 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., [...]. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wyrokiem z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV S.A. 2077/98 oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99 oddalił rewizję nadzwyczajną Ministra Sprawiedliwości wniesioną od wyroku z dnia 27 października 1998 r. Pismem z dnia [...] września 2002 r. Polski Związek Działkowców – Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w P. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Następnie z analogicznym wnioskiem wystąpił – pismem z dnia [...] października 2002 r., nr [...] – Zarząd Miasta P.. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03 uchylił obydwie powołane wyżej decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszył powyższą zasadę, ponieważ jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego wobec własnej decyzji nadzorczej z dnia [...] września 1997 r. przyjął fakt związania oceną prawną zawartą w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących legalności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym organ wdał się problematykę oceny przyczyn nieważności, co było niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skoro zaskarżona decyzja była już oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny pod względem jej legalności, który stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, to organ administracji, związany oceną prawną zawartą w ww. wyroku z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV S.A. 2077/98, nie może jej podważać. Pismem z dnia [...] listopada 2004 r. pełnomocnik Polskiego Związku Działkowców – Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...] w P., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż organ centralny dokonując oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego pominął dowody, które miały zasadnicze znaczenie dla oceny legalności wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym kwestionowane decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. i z dnia [...] września 1997 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem pominięty materiał dowodowy w sposób zasadniczy zmienia stan faktyczny, który zaważył na treści tych decyzji. W świetle zaś utrwalonej linii orzecznictwa istotna zmiana stanu faktycznego wyłącza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Zatem chybione jest powoływanie się w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, co do zgodności z prawem decyzji kwestionowanych w niniejszym postępowaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], występujący w imieniu Prezydenta Miasta P. również wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono zarzut, iż Minister Infrastruktury nie odniósł się merytorycznie do zarzutów wskazanych przez Miasto P., odnoszących się do legalności i skutków decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r. oraz z dnia [...] września 1997 r. Stwierdzono ponadto, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Infrastruktury, że obecnie prowadzone postępowanie jest tożsame z postępowaniem dotyczącym oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...]. Mimo, ze oba postępowania łączy wniosek o stwierdzenie nieważności z art. 156 kpa, to postępowania dotyczą oceny legalności dwóch różnych decyzji, z których pierwsze dotyczyło oceny legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z 1968 r., natomiast obecnie prowadzone przez Ministra Infrastruktury, dotyczy oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1997 r. Minister Infrastruktury utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., podniósł, co następuje: powołana decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w P. KW Nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność M. B., G. B., S. B. i B. B. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r., nr [...], była już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99 i przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę [...] Zarządu Polskiego Związku Działkowców w P. na ww. decyzję z dnia [...] września 1997 r. Oznacza to, według art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), iż to orzeczenie prawomocne sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Również art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) stanowi: "Ocena prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Skoro zaskarżone decyzje były już oceniane przez Sąd pod względem legalności i Sąd stwierdził, iż są one zgodne z prawem, to organ administracji związany jest oceną prawną zawartą w powołanym wyroku z dnia 27 października 1998 r. i nie można jej podważyć. Zarzuty dotyczące pominięcia dowodów, które były w aktach sprawy badanych przez Sąd – w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie znajdują uzasadnienia. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Działkowców – Pracowniczy Ogród Działkowy [...] w P. (sygn. akt I SA/Wa 836/05). Skarżący zarzucił rażące naruszenie zasady wszechstronnego zbadania i rozpatrzenia sprawy, przez nie odniesienie się do zarzutu, iż decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 1997 r. i [...] lipca 1997 r. wydane zostały z pominięciem materiału dowodowego świadczącego o niezbędności terenu na cel określony w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1968 r. i świadczącego o tym, iż wywłaszczona nieruchomość była odpowiednia w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych oraz przez przyjęcie, ze materiał odwodowy mający istotne znaczenie dla oceny legalności orzeczenia z dnia [...] lipca 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości – był znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i Sądowi Najwyższemu oceniającym zgodność z prawem kwestionowanych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i z dnia [...] lipca 1997 r., to jest naruszenie art. 7 i art. 8 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. W pismach procesowych z dnia [...] maja 2006 r. i [...] maja 2006 r. strona skarżąca, popierając skargę, podniosła dodatkowe argumenty na uzasadnienie zarzutów zawartych w skardze. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. wniosło również do tutejszego Sądu Miasto P. (sygn. akt I SA/Wa 237/05). Zdaniem strony skarżącej zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 i 7 – poprzez błędną interpretację przepisów art. 7, art. 75-77 poprzez nieuwzględnienie istotnych dowodów w sprawie i art. 156 § 2 poprzez nieuwzględnienie faktu, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej m. P. - Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] lipca 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Miasto P. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i z dnia [...] lipca 1997 r. Sprawy powyższe zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (sygn. akt I SA/Wa 836/05). Minister Infrastruktury w odpowiedzi na obydwie skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania B. N. wniósł o odrzucenie skarg z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanek z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ewentualnie wnosił o oddalenie obu skarg. Reprezentujący Skarb Państwa Prezydent Miasta P. wniósł o uwzględnienie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu. Dokonana przez Sąd ocena kwestionowanych przez skarżących decyzji pod kątem ich zgodności z prawem nie dawała podstaw do uwzględnienia skarg. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i utrzymanej tą decyzją mocy poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 1997 r. znajduje uzasadnienie w materiale dokumentacyjnym sprawy. Jak słusznie podkreślił Minister Infrastruktury istotne znaczenie ma w sprawie niniejszej fakt, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i z dnia [...] lipca 1997 r. były już przedmiotem oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 1998 r., a następnie przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., którym oddalona została rewizja nadzwyczajna. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Analogiczną regulację dotyczącą związania oceną prawną zawartą w wyroku Sądu zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Z uwagi na powyższe związanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszone przez skarżących. Zarzuty te bowiem nie odnoszą się w istocie do naruszenia przepisów prawa w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1997 r. i poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., lecz zawierają polemikę z tymi rozstrzygnięciami, które podlegały już ocenie Sądu dokonanej we wskazanych wyżej wyrokach. Przytoczone przez skarżących okoliczności nie mogły być uznane – zarówno przez organ, jak i w postępowaniu sądowym – za uzasadnione twierdzenie, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy. Odmienna wykładnia przepisów prawa, nieudokumentowane stwierdzenie, że zapewne w aktach sprawy brak było istotnych dokumentów, skoro Naczelny Sad Administracyjny zajął stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 27 października 1998 r., podobnie jak i zarzut, iż w wyroku tym Sąd nie odniósł się szczegółowo do całej dokumentacji aktowej nie mogły stanowić podstawy do odstąpienia od zawartej w tym wyroku oceny prawnej. Również odmienne – jak twierdzą skarżący – rozstrzygnięcia w postępowaniach nadzorczych dotyczących wywłaszczenia sąsiednich nieruchomości, nie mogły być rozważane w sprawie niniejszej i pozostać musiały bez wpływu na wynik sprawy z braku podstaw prawnych do odmiennego postępowania. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.