I OSK 1966/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2185/05 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2185/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę ulicy [...] - nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część dawnych działek nr [...] i [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej obecnie wg. ewidencji gruntów, jako część działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. W dniu 14 czerwca 1996 r. spadkobierca byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości - L. R. wystąpił z wnioskiem o jej zwrot. Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu W. odmówił zwrotu wskazanych wyżej działek gruntu, a Wojewoda M. w dniu [...] utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 2742/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę L. R. i uchylił wymienione wyżej decyzje odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia i oceny przez organ orzekający przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz uzupełnienia materiału dowodowego. W szczególności, Sąd zobowiązał organ do uzupełnienia akt administracyjnych o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] września 1970 r. w celu ustalenia zakresu zadania inwestycyjnego i terenu niezbędnego do jego realizacji oraz ustalenia, kiedy i jakie prace zostały wykonane na terenie objętym żądaniem zwrotu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. wskazany na podstawie postanowienia Wojewody M. z dnia [...], jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu gruntu, stanowiącego własność m. [...] W. (decyzje komunalizacyjne z dnia [...], nr [...] i [...]), decyzją z dnia [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, podnosząc, że wnioskowana część nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i tym samym nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobiercy dawnego właściciela. W odwołaniu od tej decyzji L. R., zarzucił naruszenie art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ orzekający, powołując się na znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) – art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniósł, że przedmiotowy grunt zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 1970 r. znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Na terenie tym umiejscowiona została słupowa linia energetyczna z oświetleniem. Rozpoczęcie inwestycji w tym zakresie nastąpiło przed upływem 7 lat od wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Na nieruchomości objętej wnioskiem, w ramach tej inwestycji wykonano jezdnię z asfaltobetonu na podbudowie tłuczniowej, chodnik z płyt betonowych, wjazdy na posesje z asfaltu lanego oraz odwodnienie powierzchniowe ulicy w formie rowów odwadniających, co świadczy jednoznacznie o tym, że obszar gruntu objęty przedmiotowym wnioskiem stanowi ulicę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skoro, więc cel wywłaszczenia został zrealizowany, to brak było, w ocenie organu orzekającego, podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem L. R.. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby, według Wojewody, do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, L. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa. Jego zdaniem, organ odwoławczy, jako podstawę prawną odmowy zwrotu wnioskowanego gruntu bezpodstawnie powołał znowelizowany przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pominął bowiem fakt, że skarżący pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów nabył uprawnienie do zwrotu, które nie może być zniesione w drodze zmiany przepisów ustawy na bardziej rygorystyczne. Według skarżącego, Starosta P., wbrew zaleceniom wynikającym z wyroku WSA z dnia 6 lutego 2004 r., ponownie oparł się na nieprawdziwych i niewiarygodnych wyjaśnieniach i stwierdzeniach Zarządu Dróg Miejskich, nie przeprowadził wizji lokalnej, nie zapoznał się z dokumentacją fotograficzną oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej połączonej z przesłuchaniem świadków, czym naruszył wskazane przepisy kpa. Z kolei, organ II instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie określonym w odwołaniu. Dodatkowo skarżący przytoczył zarzuty przeciwko samej decyzji wywłaszczeniowej, wskazując na nieprawidłowości związane z ustaleniem i wypłatą przyznanego odszkodowania oraz okoliczności związane ze sposobem zagospodarowania i utrzymania terenu wywłaszczonego pod ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że niniejsza sprawa była już raz przedmiotem uwagi tego Sądu, który wyrokiem z dnia 6 lutego 2004 r. uchylił odmowne decyzje wydane w sprawie zwrotu L. R. części działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. Według Sądu I instancji, z uwagi na to, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) w sposób zasadniczy zostały zmienione ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), ocena prawna wyrażona w powyższym wyroku straciła na aktualności, choć w dalszym ciągu aktualne pozostały wskazania Sądu, co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego. Powołując się na obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracyjne brzmienie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd I instancji podniósł, iż z załączonej do akt administracyjnych decyzji lokalizacyjnej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.- [...] z dnia [...] września 1970 r. Nr [...] oraz z załączników graficznych tej decyzji wynika, że wywłaszczona nieruchomość o pow. [...] m2 ([...] m2 z działki nr [...] i [...] m2 z działki nr [...], obecnie stanowi działkę [...]) w całości znalazła się w liniach rozgraniczających ul. [...] w W.. Z uzupełnionego materiału dokumentacyjnego: pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 3 lutego 2005 r., notatek służbowych z dnia 29 marca 1972 r. i dnia 3 sierpnia 1973 r. oraz protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji robót drogowych z dnia 15 grudnia 1972 r. wynika, że rozpoczęcie inwestycji nastąpiło jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Zasadnicze prace drogowe przeprowadzone zostały w okresie od dnia 25 września 1972 r. do dnia 14 grudnia 1972 r., natomiast zakończenie robót nastąpiło w dniu 15 grudnia 1972 r., o czym świadczy ww. protokół. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 15 marca 2005 r. skierowanym do Starosty P. wskazał, iż po stronie południowej tj. na przedmiotowych działkach, wykonano rów melioracyjny do odprowadzania wody opadowej z jezdni, chodnik i parkan oraz wkopano słupy sieci elektrycznej. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwa protokoły z oględzin nieruchomości dokonanych z udziałem skarżącego. W pierwszym protokole z dnia 14 października 1997 r. stwierdzono, że na gruncie objętym wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości znajduje się zasypany rów melioracyjny, sieć telefoniczna i media, z kolei w drugim protokole z dnia 17 stycznia 2001 r. zapisano, że przez działkę przebiega rów odwadniający porośnięty krzewami i drzewami, teren zaniedbany. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został uzupełniony w sposób wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wniosek L. R. nie mógł zostać uwzględniony, albowiem nie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w powołanym wyżej art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy grunt, jak prawidłowo ustaliły to organy orzekające, został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Dodatkowo Sąd I instancji, powołując się na treść art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) zauważył, iż teren, na którym znajduje się infrastruktura drogowa w liniach rozgraniczających pas drogowy, nie podlega zwrotowi, chociażby infrastrukturą było odpowiednie oskarpowanie pobocza, czy rów melioracyjny. W tych okolicznościach, Sąd I instancji oddalił skargę L. R. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku L. R., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie naruszenia art. 7, 12, 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że skarżący pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy nabył uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które nie może zostać zniesione w drodze zmiany ustawodawstwa na bardziej rygorystyczne. Według autora skargi, Sąd I instancji błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przyjął na jego podstawie, że organy obu instancji szczegółowo zbadały i wyjaśniły sprawę, tak jak nakazał to WSA w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r. Przede wszystkim, WSA nie zauważył, iż organy obu instancji uznały za dowód w sprawie pisma Zarządu Dróg Miejskich, których wiarygodność budzi poważne wątpliwości. Mianowicie, w jednym z pism Zarząd poinformował, że rów służy do odwodnienia jezdni, w innym zaś piśmie, że służy do odwodnienia powierzchniowego, nie precyzując jednak, jakiej powierzchni to dotyczy i na jakiej długości rowu ma to miejsce. Zdaniem autora skargi, skoro wskazane nieścisłości nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, to Sąd I instancji powinien samodzielnie przeprowadzić w tym zakresie odpowiednie postępowanie dowodowe i ustalić w szczególności, czy faktycznie całość wywłaszczonego gruntu jest drogą publiczną. Orzekając w niniejszej sprawie, Sąd I instancji powinien w szczególności wziąć pod uwagę, że skarżący nie został poinformowany o decyzji Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] odmawiającej zwrotu nieruchomości oraz, że został on pozbawiony możliwości uczestniczenia w rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 15 września 1997 r. i w rezultacie nie otrzymał z tej rozprawy protokołu, ani też wydanej po jej przeprowadzeniu decyzji administracyjnej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor szczegółowo przytoczył okoliczności związane z wywłaszczeniem spornej nieruchomości i wypłaconym w związku z tym odszkodowaniem, oraz sposobem zagospodarowania i utrzymania terenu wywłaszczonego pod ul. [...], podnosząc iż przedmiotowa nieruchomość powinna zostać zwrócona, ponieważ nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarg kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, iż w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 ustawy nie zachodzi, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 w/w ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący L. R. oparł skargę kasacyjną na dwóch wskazanych wyżej podstawach, a mianowicie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia prawa procesowego, poprzez nieuwzględnienie naruszenia art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania z uzasadnieniem odnoszącym się do prawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego wyroku, w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany w sposób nie do końca odpowiadający wymogom określonym w powołanym wyżej art. 174 ustawy. L. R. postawił zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia przepisów art. 7, 12, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 kpa, które to przepisy miały zastosowanie w toku postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, iż w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji stosował przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie ze swoimi kompetencjami, Sąd I instancji oceniał legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej m.in. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc, w ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego danej decyzji administracyjnej, to nie naruszył przepisów kpa, ale konkretne przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie żaden przepis postępowania, który naruszył Sąd I instancji nie został wskazany przez skarżącego, ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu. Niemniej jednak podkreślić należy, iż zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że zaskarżona decyzja, mocą której Wojewoda M. odmówił L. R. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest dla skarżącego niekorzystna nie świadczy jeszcze o tym, iż dowody zgromadzone w sprawie są niewiarygodne, a co za tym idzie, że nie mogły one stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie przyjął to Sąd I instancji, Wojewoda M. podobnie jak i Starosta P. rzetelnie zgromadzili i ocenili materiał dowodowy i na jego podstawie wywiedli, że nieruchomość, której zwrotu domagał się L. R. została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc pod budowę ulicy [...] w W.. Mianowicie, ustalono i prawidłowo udokumentowano, iż realizację inwestycji w tym zakresie rozpoczęto przed upływem 7 lat od dnia wydania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. W ramach tej inwestycji wykonano jezdnię, chodnik z płyt betonowych, wjazdy na posesje, rowy odwadniające oraz umiejscowiono słupową linię energetyczną. Okoliczności te, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, świadczą jednoznacznie o tym, że obszar gruntu objęty wnioskiem skarżącego stanowi ulicę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a co za tym idzie, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Faktu tego, wbrew stanowisku skarżącego, nie zmienia również okoliczność, że rów melioracyjny jest porośnięty krzewami i drzewami, skoro rów ten znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał podstawy by uznać, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są zgodne z prawem. Przechodząc następnie do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić trzeba, iż zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany. Otóż, podnosząc zarzut naruszenia prawa należało wskazać dokładną normę prawną, której miał uchybić Sąd I instancji, a zatem właściwą jednostkę redakcyjną tegoż przepisu. Powołany art. 137 dzieli się bowiem na dwa ustępy, z których pierwszy dzieli się dodatkowo na dwa punkty. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak, o który z nich chodzi. Gdyby jednak pominąć tę wadę zarzutu, to podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył omawianego przepisu, albowiem prawidłowo go zinterpretował i zastosował. Art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określa przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl wspomnianego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (ust. 2). W świetle powyższego unormowania zarzut skarżącego, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co powinno skutkować zwrotem przedmiotowej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowy. Jak zostało to już wcześniej stwierdzone, budowa ulicy [...] rozpoczęła się przed upływem 7 lat od dnia w którym stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu. Powyższą okoliczność potwierdzają jednoznacznie pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia 3 lutego 2005 r., notatki służbowe z dnia 29 marca 1972 r. i 3 sierpnia 1973 r. oraz protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji z dnia 15 grudnia 1972 r. Skoro zatem rozpoczęto budowę ulicy [...] przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i w ramach tej inwestycji wykonano jezdnię, chodniki, wjazdy na posesje oraz rowy melioracyjne, to nie sposób przyznać rację skarżącemu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a co za tym idzie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie tracąc z pola widzenia powyższych rozważań wskazać dodatkowo trzeba, że błędne jest również stanowisko skarżącego, jakoby pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy nabył on uprawnienie do zwrotu nieruchomości, które nie może zostać zniesione w drodze zmiany ustawodawstwa na bardziej rygorystyczne. Przede wszystkim, wyjaśnić trzeba, że organy administracyjne orzekające w danej sprawie stosują przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również, w razie zmiany stanu prawnego, o tym, czy i w jakim zakresie powinny być ewentualnie stosowane przepisy dawniejsze. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną na przykład zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy, zachowując oczywiście tożsamość sprawy, zobowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny chyba, że z przepisów intertemporalnych wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny. Rozstrzygając sprawę merytorycznie jest on zobowiązany stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Także w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne trwa długo, w grę mogą wchodzić przepisy różniące się od tych, jakie obowiązywały w chwili jego wszczęcia. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny bada natomiast legalność zaskarżonej do niego decyzji w kontekście obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Skoro więc, organy rozpoznające ponownie sprawę zobligowane był uwzględnić nowy stan prawny, gdyż art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), to Sąd I instancji trafnie uznał, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 2742/02 straciła na aktualności i nie mogła wiązać organu orzekającego w sprawie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdziwszy podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.