II OSK 1702/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Po 1271/05 w sprawie ze skarg T. G. na uchwały Rady Miasta w Poznaniu z dnia 27 września 2005r. 1) LXXVIII/861/IV/2005 2) LXXVIII/862/IV/2005 3) LXXVIII/863/IV/2005 w przedmiocie protestów do projektów planu miejscowego p o s t a n a w i a oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi T. G. na uchwały Rady Miasta w Poznaniu z dnia 27 września 2005r. w przedmiocie protestów do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania dla terenu w rejonie węzła Antoninek-wschód część A, B oraz C. Uchwałami tymi Rada Miasta w Poznaniu odrzuciła pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2005r. określone jako zarzuty kwalifikując je jako protesty. W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji podzielił kwestionowane w skardze stanowisko Rady Miasta w Poznaniu, że pisma wniesione przez skarżącego w toku procedury planistycznej nie spełniały wymogów, jakie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zwanej dale "u.z.p." stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu. O charakterze uwag wnoszonych do projektu planu i ich zaliczeniu do kategorii protestów, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.z.p. czy też zarzutów decyduje bowiem jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia. Naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej, a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana. Skoro więc zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności to o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 u.z.p. przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielskich w związku z uchwaleniem planu. W rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o ograniczaniu prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego skoro jest ona położona poza obszarem objętym projektami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu wyłożone do publicznego wglądu projekty planu nie dotyczą interesów prawnych czy uprawnień skarżącego określonych w art. 140 k.c. czy art. 64 Konstytucji RP, a więc nie może być mowy o ich naruszeniu. Wszelkie okoliczności podnoszone przez skarżącego jako naruszające kwestionowanymi projektami jego interes prawny uprawniają wyłącznie do przyjęcia, że wniósł on protest a nie zarzuty, a wymieniane przez niego ograniczenia czy zagrożenia (obawy generowania nadmiernego hałasu w wyniku realizacji na obszarze objętym planem rozbudowy fabryki Volkswagen-Poznań, zanieczyszczenie wody i powietrza, zwiększenie ruchu na osiedlu, naruszenie prawa do prywatności, spadek wartości nieruchomości) nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym, są wyrazem indywidualnych zapatrywań skarżącego, hipotetycznie zakładającego określone warunki przyszłej egzystencji i korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji Sąd uznał, że skoro z porównania treści przepisów art. 23 i art. 24 u.z.p. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia lub odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do pojawiających się w doktrynie poglądów o możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dale u.s.g. Sąd wskazał, że stosownie do jego treści złożenie skargi do sądu administracyjnego powinno zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, do którego na podstawie art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje niespełniony, skoro na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga złożona bez wezwania, przed lub jednocześnie z nim podlega odrzuceniu. W konsekwencji nie zostaje bowiem otwarty bieg terminu do wniesienia skargi. T. G. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: - art. 138 w zw. z art. 166 ustawy, poprzez wadliwe sformułowanie sentencji orzeczenia, w taki sposób, że niemożliwe jest odczytanie z niej prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czy Sąd I instancji odrzucił skargę T. G. z dnia 25 października 2005r. czy również skargę z dnia 1 grudnia 2005r.; - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia orzeczenia, w ten sposób, iż niemożliwe jest odczytanie z niego prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czy Sąd I instancji odrzucił skargę T. G. z dnia 25 października 2006r. czy również wniesioną przez niego skargę z dnia 1 grudnia 2006r; - art. 134 ustawy poprzez nie rozstrzygnięcie o skardze T. G. z dnia 1 grudnia 2005r., a w konsekwencji nie rozstrzygnięcie o całości przedmiotu zaskarżenia; - art. 160 w zw. z art. 111 § 1 i 2 ustawy poprzez połączenie postępowania ze skarg T. G. z dnia 25 października 2005r. i z dnia 1 grudnia 2005r. zarządzeniem sędziego zamiast postanowieniem, i to w sytuacji, gdy nie wystąpiły przesłanki do połączenia tych spraw do wspólnego rozpatrzenia; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 23 i 24 u.z.p. poprzez niezasadne odrzucenie skarg z dnia 25 października 2005r. i 1 grudnia 2005r. w następstwie błędnego przyjęcia, iż zarzuty wniesione przez skarżącego do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego były protestami w rozumieniu tej ustawy, w sytuacji, gdy skarżący wykazał jaki jego interes prawny i jakie uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projektach tych planów oraz przyjęcia, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia skargi z dnia 25 października 2005r. w trybie art. 24 ust. 4 u.z.p. bez uprzedniego wezwania Rady Miasta w Poznaniu do usunięcia naruszenia prawa i skarga ta jest niedopuszczalna; ewentualnie - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne odrzucenie skargi skarżącego z dnia 1 grudnia 2005r. w sytuacji, gdy skarżący wezwał Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszeń prawa przed złożeniem skargi. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 24 ust. 1 u.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wyłącznie uprawnionym do wniesienia zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właściciel nieruchomości objętej planem, a interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planem nie może zostać naruszony w sposób uzasadniający wniesienie zarzutu do tego planu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt, że skarga z dnia 25 października 2005r., zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 1271/05, została złożona w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 24 ust. 4 u.z.p. i nie została poparta wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w dniu 1 grudnia 2005r. skarżący wniósł skargę na te same uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 27 września 2005r. opartą jednak na art. 101 u.s.g. Skarga ta różniła się od skargi złożonej uprzednio tym, że została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Rady Miasta Poznania wraz ze skargą z dnia 25 października 2005r. Skarga ta została zarejestrowana po sygn. akt II SA/Po 7/06, 8/06 i 9/06. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2006r. skargi zarejestrowane pod tymi sygnaturami zostały połączone do łącznego rozpoznania pod sygn. akt II SA/Po 7/05, a następnie zarządzeniem z dnia 30 maja 2006r. akta tej sprawy dołączono do sprawy o sygn. akt II SA/1271/05. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie sposób odczytać, które skargi odrzucił Sąd I instancji. Z treści uzasadnienia można wywnioskować, że orzeczenie obejmuje jedynie skargi z dnia 25 października 2005r., skoro Sąd stwierdził, że pisma złożonego w toku procedury planistycznej przez skarżącego nie można uznać za zarzut i w konsekwencji skarżący nie mógł skutecznie złożyć skargę na odrzucenie jego zarzutu przez Radę Miasta Poznania. Z faktu tego skarżący wywiódł, że Sąd I instancji nie orzekł o skargach z dnia 1 grudnia 2005r. Skarżący podniósł także, że nie było podstaw do połączenia skarg z dnia 25 października 2005r. i z dnia 1 grudnia 2005r., ponieważ pierwsze z nich dotyczyły odrzucenia zarzutów skarżącego, pozostałe zaś protestów. Skargi te nie pozostawały ze sobą w związku, skoro złożone zostały na całkowicie odmiennej podstawie prawnej. Argumentując bezzasadność potraktowania zastrzeżeń wniesionych do planu jako protesty skarżący podniósł, że Sąd niezasadnie przyjął, iż wyłącznie uprawnionym do wniesienia zarzutu jest właściciel nieruchomości objętej planem, a interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planem nie może zostać naruszone w sposób uzasadniający wniesienie zarzutu do tego planu. W takiej sytuacji, skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Z. - terenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem objętym przedmiotowymi planami zagospodarowania przestrzennego, a zmiana planu spowoduje naruszenie jego interesu prawnego w sposób określony w skardze - był on uprawniony do złożenia zarzutów do projektów planów. Nawet jednak, gdyby uznać, że Sąd trafnie odrzucił skargę z dnia 25 października 2005r. to nie było uprawnione jednoczesne odrzucenie skargi z dnia 1 grudnia 2005r. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną sąd słusznie uznał, że skarga taka, jako złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. winna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, pominął jednak, iż takie wezwanie zostało wystosowane w dniu 25 października 2005r., a więc niemal 2 miesiące przed złożeniem skargi z dnia 1 grudnia 2005r. Skarga z dnia 1 grudnia 2005r. winna zatem zostać rozpatrzona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia jest zgodne z prawem. Słusznie w zaskarżonym orzeczeniu Sąd uznał, że ustalenia projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których pismem z dnia 22 lipca 2005r. skarżący wniósł zastrzeżenia nazwane "zarzutami" nie naruszają jego interesów prawnych czy uprawnień i w konsekwencji pismo to zakwalifikował jako protesty wniesione w trybie art. 23 u.z.p. Nie sposób bowiem podzielić argumentacji zawartej w pismach procesowych skarżącego, że proponowana w tych projektach zmiana sposobu zagospodarowania objętych nimi obszarów spowoduje naruszenie lub ograniczenie interesu prawnego poprzez ograniczenie prawa do jego nieruchomości, naruszenia prawa do prywatności i poczucia bezpieczeństwa oraz nietykalności mieszkania, co uprawnia do wniesienia zarzutu, o którym mowa w art. 24 u.z.p. Wszystkie bowiem wskazywane przez skarżącego i powołane we wstępnej części uzasadnienia zagrożenia, które w jego ocenie mają prowadzić do ograniczenia prawa własności do nieruchomości są jedynie wyrazem jego obaw co do warunków korzystania z tego gruntu w przyszłości. Tymczasem stosownie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003r., II SA/Wr 423/03, nie publ.) Dodatkowo, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy (k-159) mapy sytuacyjnej obrazującej granice terenów objętych wymienionymi trzema projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - nieruchomość skarżącego nie graniczy w sposób bezpośredni z żadnym z obszarów objętych tymi planami. Powoływana przez skarżącego okoliczność, że jego nieruchomość (położona w Z.) wchodzi w skład większego terenu sąsiadującego z obszarem objętym projektami planów nie może prowadzić do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów w sposób w nich określony będzie oddziaływać także na jego działkę. Choć zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem wyrażonym w treści zaskarżonego orzeczenia, że tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych projektem planu są uprawnieni do wniesienia zarzutu, albowiem zmiana sposobu zagospodarowania obszaru objętego projektem może w pewnych sytuacjach wpływać na sytuację prawną osób władających nieruchomościami sąsiednimi powodując ograniczenie ich praw to jednak uznaje za słuszną dokonaną przez ten Sąd ocenę wyrażoną w rozpoznawanej sprawie, że położenie nieruchomości skarżącego w stosunku do obszaru objętego projektami planów praktycznie wyklucza możliwość jej objęcia skutkami działań prowadzonych na tym obszarze. Słuszna jest zatem argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że charakter zagrożeń powoływanych przez skarżącego, brak pewności co do ich wystąpienia w przyszłości i objęcia nimi nieruchomości stanowiącej własność skarżącego powoduje, że nie można mówić o naruszeniu jego interesu prawnego przez ustalenia zawarte w projektach planów. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez zaskarżone orzeczenie art. 24 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię należy uznać za chybiony. Uznanie, że ustalenia projektów planów nie naruszą interesu prawnego skarżącego skutkują koniecznością zakwalifikowania jego pisma z dnia 22 lipca 2005r. do kategorii protestów, o których mowa w art. 23 u.z.p. i w tym zakresie zaskarżone orzeczenie należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wątpliwości skarżącego prowadzące do sformułowania zarzutu naruszenia zaskarżonym orzeczeniem art. 134 p.p.s.a. poprzez nie rozpoznanie jego skargi z dnia 1 grudnia 2005r. są bezpodstawne, skoro z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że Sąd rozpoznawał obie skargi tj. z dnia 25 października 2005r. i 1 grudnia 2005r. wniesione przez skarżącego na powołane uchwały Rady Miasta w Poznaniu. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie zaznaczył fakt wpływu tych dwóch skarg i uzasadnił okoliczności potraktowania ich jako jednej sprawy, czego wyrazem było zarządzenia Sędziego Przewodniczącego z dnia 30 maja 2005r., którym stwierdzono mylne zarejestrowanie pod nową sygnaturą sprawy II SA/Po 7/06 (dotyczącej skarg z dnia 1 grudnia 2005r.) i dołączono akta tej sprawy do akt II SA/Po 1271/05 (dotyczącej skarg z dnia 25 października 2005.) Dlatego Sądowi I instancji nie można postawić także usprawiedliwionego zarzutu, że wydane orzeczenie narusza art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający odczytanie z niego rozstrzygnięcia sprawy, a także art. 138 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie sentencji orzeczenia. Co do tego ostatniego zarzutu zauważyć należy, że użyte w sentencji zaskarżonego orzeczenia określenie "skargi", wobec powoływanej zawartości uzasadnienia należy traktować jako obejmujące wszystkie środki wniesione przez skarżącego w celu zakwestionowania prawidłowości zaskarżonych uchwał Rady Miasta w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że zamiarem skarżącego mogło być wniesienie skarg na uchwałę Rady Gminy z wykorzystaniem różnych środków zaskarżenia, tj. opartych na art. 24 u.z.p. i art. 101 u.s.g. Zauważyć jednak należy, że z treści skarg z dnia 25 października 2005r. i 1 grudnia 2005r., które mają identyczne brzmienie trudno ten zamiar skarżącego wprost odczytać. Wnosząc skargę z dnia 1 grudnia 2005r. skarżący nie wskazał art. 101 u.s.g jako podstawy prawnej, ani nie nawiązał do wezwania z dnia 25 października 2005r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Rady Miasta Poznania, którym skarga składana w tym trybie winna zostać poprzedzona. Stąd trudno uznać za naruszenie przepisów postępowania potraktowanie tych skarg przez Sąd I instancji jako wniesionych w tym samym trybie i rozpoznawanie jako jednej sprawy. W tym kontekście zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 maja 2006r. należy uznać za prawidłowe, skoro zamiarem Sądu nie było połączenie spraw do łącznego rozpoznania, a jedynie stwierdzenie nieprawidłowego rozdzielenia tej samej sprawy, w konsekwencji czego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 160 w zw. z art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. należy uznać za chybiony. Nawet jednak, gdyby w ślad za argumentacją skargi kasacyjnej uznać, że skargi z dnia 25 października 2005r. i 1 grudnia 2005r. były innymi środkami zaskarżenia nie wpłynęłoby to na ocenę prawidłowości zaskarżonego orzeczenia. Zauważyć bowiem należy, że skarga z dnia 25 października 2005r., wniesiona według twierdzeń skarżącego w trybie określonym w art. 24 ust. 1 u.z.p. podlegałaby odrzuceniu wobec prawidłowego uznania przez Sąd za słuszną kwalifikacji przez Radę Miasta zastrzeżeń wniesionych przez skarżącego do projektu planu jako protestów, na które nie przysługuje skarga. Podobnie, choć z innych względów niż to wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu odrzuceniu podlegałaby skarga z dnia 1 grudnia 2005r., jako podstawę której skarżący w skardze kasacyjnej wskazuje art. 101 u.s.g. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do brzmienia tego przepisu osoba korzystająca z tego środka zaskarżenia winna wykazać, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jej interes prawny lub uprawnienia, a tego - jak wykazano wyżej skarżący nie dowiódł. Wobec wszystkiego, co wskazano powyżej uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargi na uchwały Rady Miasta w Poznaniu w przedmiocie protestów wniesionych do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.