II SA/Po 1271/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2006r. sprawy ze skarg T.G. na uchwały Rady Miasta w P. z dnia 27 września 2005r. 1) LXXVIII/861/IV/2005 2) LXXVIII/862/IV/2005 3) LXXVIII/863/IV/2005 w przedmiocie protestów do projektu planu miejscowego; p os t a n a w i a o d r z u c i ć s k a r g i /-/E.Brychcy II SA/Po 1271/05 U Z A S A D N I E N I E W toku procedury planistycznej prowadzonej w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. - dalej uzp) T.G. w pismach z dnia [...] lipca 2005 r. określonych jako zarzuty zakwestionował ustalenia wyłożonych do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B oraz C. Skarżący wniósł o uwzględnienie zarzutów - odstąpienie od przygotowania i uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...] pozostawiając stan zagospodarowania określony w planie obowiązującym na tym terenie. Według twierdzeń wnoszącego zarzuty zmiana sposobu zagospodarowania na wskazaną w projektach mpzp spowoduje ograniczenie prawa do jego nieruchomości, naruszenie prawa do prywatności i poczucia bezpieczeństwa oraz nietykalności mieszkania. Stwierdził, że rozbudowa fabryki A spowoduje, iż będzie musiał znosić uciążliwości wzmożonego ruchu pojazdów samochodowych oraz generowanie przez rozbudowaną fabrykę nadmierny hałas i przekraczające wszelkie dopuszczalne normy emisje gazów, ścieków oraz pól elektromagnetycznych. Spowoduje to zmianę spokojnej okolicy w teren uprzemysłowiony, uniemożliwi obecne korzystanie z nieruchomości i spowoduje spadek standardu życiowego. W tej części argumentował, że plan narusza przepisy art. 72 i 114 Prawa ochrony środowiska. W piśmie sformułowano zarzut, że przedłożone prognozy oddziaływania na środowisko nie są kompletne, nie wyjaśniają dlaczego teren stanowiący funkcjonalną całość podzielono na trzy części. Pomimo krytycznej oceny przedłożonych raportów podano, że przedstawiono w raportach liczne zagrożenia, które spowoduje zmiana zagospodarowania terenu. Wnoszący zarzuty wskazał, że według jego oceny znacznie lepszym miejscem dla lokalizacji rozbudowy fabryki A są tereny położone w S., bardziej oddalone od osiedli mieszkaniowych, a jednocześnie umożliwiające dojazd do P. Prezydent Miasta P. zakwalifikował pismo skarżącego jako protest albowiem w jego ocenie pisma te nie spełniały wymogów, jakie art. 24 uzp stawia środkowi prawnemu w postaci zarzutu. Rada Miasta P. podzielając to stanowisko w dniu 27 września 2005 r. uchwałami: Nr LXXVIII/861/IV/2005, Nr LXXVIII/862/IV/2005 oraz Nr LXXVIII/863/IV/2005 odrzuciła protest skarżącego (uchwały wraz z uzasadnieniem dołączone do akt sądowych). Jednocześnie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jest w dniu [...] października 2005 r., T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwały w sprawie rozpatrzenia jej protestu. W uzasadnieniu skargi ponowił argumenty zawarte w zastrzeżeniach do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nazwanych zarzutami. Przy oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia skarżąca powołała symbole projektów uchwał o odrzuceniu protestów przygotowanych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną: [...],[...],[...], które odpowiadają kolejnym numerom podjętych przez Radę Miasta P. uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B i C - czyli uchwałom o numerach: LXXVIII/861/IV/2005, LXXVIII/862/IV/2005 oraz LXXVIII/863/IV/2005. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalną; ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 23 i 24 uzp wskazuje jednoznacznie, iż legitymacja skargowa w postępowaniu planistycznym przysługuje wyłącznie osobie, która wniosła skutecznie zarzut na ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustawodawca pozbawił prawa do wniesienia skargi osoby, których interes prawny nie został naruszony przez ustalenia projektu tego planu. Argumentując za odrzuceniem skargi wyjaśniono, że skarżący nie wskazał na naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia. Nie jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym projektami planów. O naruszeniu interesu prawnego można mówić jedynie w wówczas, gdy dojdzie do naruszenia normy prawnej zawartej w przepisie powszechnie obowiązującego prawa. Przy tym nie wystarczy tu naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej. Konieczne jest naruszenie takiej normy, która jest źródłem czyjegoś uprawnienia; normy, która wyznacza czyjś status prawny w takim sensie, iż może twierdzić, że zachowanie innych podmiotów względem niego jest mu należne. Kontynuując powyższą argumentację podniesiono, iż projekt mpzp nie określa sposobu rozbudowy jakiegokolwiek konkretnego obiektu, w tym fabryki A w P. Przedmiotem planu jest jedynie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Nie przesądza on o tym, jakie inwestycje przemysłowe (lub inne) będą realizowane i przez kogo. Plan zagospodarowania przestrzennego nie określa także, jakie immisje (i czy w ogóle) będzie generował ewentualny zakład przemysłowy, który zgodnie z późniejszymi decyzjami administracyjnymi mógłby powstać na tym terenie. Warunkiem rozpoczęcia przedsięwzięcia w ramach przyjętego planu będzie między innymi przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Niedopuszczalne jest przedsięwzięcie, którego realizacja spowoduje przekroczenie prawem dopuszczalnych dla środowiska stężeń i natężeń czynników szkodliwych. Podniesiono także, że w myśl art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zastosowanie znajdują przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że zgodnie z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego strona przeciwna ma miesiąc na załatwienie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżący złożył wezwanie jednocześnie ze skargą - w dniu [...] października 2005 roku. Stwierdzić należy, że nie wypełnił on dyspozycji art. 101 ust. 1 i ust. 3 usg, co także powoduje odrzucenie skargi. W dniu [...] grudnia 2005r. skarżący T.G. ponownie złożył skargę na uchwały Rady Miasta P. z dnia 27.09.2005r.oznaczając je tym razem numerami jakie uchwałom nadano t.j. LXXVIII/861/IV/2005, LXXVIII/862/IV/2005, LXXVIII/863/IV/2005. Skarga ta jest identyczna w swej treści do skargi złożonej [...] października 2005r. Po nadesłaniu skargi do Sądu została ona zarejestrowana pod osobnym numerem o sygn. akt II SA/Po 7/06, 8/06, 9/06, a następnie po sprawdzeniu, że obie skargi w swej treści są tożsame, sprawę zarejestrowaną później połączono do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. II SA/Po 1271/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Pierwsza kwestią, jaką w podanym stanie faktycznym i prawnym należało rozważyć, jest sprawa wyjaśnienia charakteru prawnego pism skarżącego, w których zgłosił on swoje zastrzeżenia do projektów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. dla terenu w rejonie węzła [...] część A, B oraz C. Przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. Nr 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały dwa rodzaje środków służących do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Pierwszym z nich był protest przysługujący każdemu, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie planu - art. 23 ust. 1 uzp. Uchwała o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu nie musiała spełniać szczególnych warunków formalnych. Drugim środkiem był zarzut, który mógł wnieść jedynie podmiot szczególnie legitymowany: ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1). Uchwała o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna była zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 2), zostać doręczona wnoszącemu zarzut (art. 24 ust. 4) i przysługiwała na nią skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. (art. 24 ust. 4). O przynależności danego pisma do kategorii protestów albo zarzutów nie mogła stanowić ani jego nazwa, ani dowolne jego zakwalifikowanie przez zainteresowanego jak i przez organy gminy. O charakterze prawnym uwag zgłoszonych do projektu planu decydowało jedynie to czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego zastrzeżenia (wyroki NSA: z dnia 14 maja 1996 r. sygn. akt SA/Kr 2329/95 - ONSA nr 2 /1997, poz. 81, a także z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2791/00 - niepublikowany). Ujmując sprawę ogólnie stwierdzić można, iż naruszenia interesu prawnego upatrywać należy w odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), a także na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna (uprawnienie, możliwość prawna) nie będzie mogła być realizowana. Podkreślenia wymaga, że punktem wyjścia przy dokonywaniu tej oceny powinno być stwierdzenie, iż chodzi o naruszenie interesu prawnego, który podlega ochronie w postępowaniu planistycznym. Wychodząc z tego założenia stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 uzp przepisy tej ustawy regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania. Z kolei stosownie do treści art. 33 uzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powyższego należy wyprowadzić niewątpliwy wniosek, iż o interesie prawnym w postępowaniu planistycznym z reguły przesądza prawo własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 uzp przysługują tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości, objętych regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji pogorszenia ich możliwości prawnych w zakresie uprawnień właścicielskich w związku z uchwaleniem mpzp. Zakresem regulacji kwestionowanych projektów mpzp nie została objęta sytuacja prawna skarżącego; jego nieruchomość położona jest bowiem poza obszarem objętym tymi projektami. Tym samym nie może być mowy o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie dotychczasowego z niej korzystania, czyli stworzenia na skutek uchwalenia projektowanego planu nowej sytuacji prawnej dla skarżącego jako właściciela nieruchomości. Z tego powodu wyłożone do publicznego wglądu projekty mpzp nie dotyczą interesów prawnych czy uprawnień skarżącego określonych (chronionych) przez art. 140 kodeksu cywilnego, czy art. 64 Konstytucji. Tym bardziej nie może być mowy o ich naruszeniu. Wszystkie okoliczności mające w ocenie skarżącego wskazywać na naruszenie kwestionowanymi projektami jej interesu prawnego uprawniają wyłącznie do przyjęcia, że wniósł on protest, a nie zarzuty. Ograniczenia i zagrożenia jakich skarżący upatruje w wykonywaniu przez niego prawa własności nieruchomości położonej nie tylko poza terenem objętym projektami planów miejscowych, ale nawet nie w jego bezpośrednim sąsiedztwie, w istocie nie stanowią naruszenia prawa materialnego, lecz wiążą się wyłącznie z interesem faktycznym strony. Obawy generowania nadmiernego hałasu, zanieczyszczenie wody, powietrza, zwiększenie ruchu na osiedlu, naruszenia prawa do prywatności, czy wreszcie spadku wartości nieruchomości są wyrazem indywidualnych zapatrywań skarżącej, hipotetycznie zakładającej określone warunki przyszłej egzystencji i korzystania z nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że sama zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu nie oznacza, że wskazane przez skarżących zagrożenia, czy uciążliwości istotnie wystąpią, a tym bardziej, że będą dotyczyć skarżącego. Wobec powyższego organy gminy postąpiły prawidłowo przyjmując, że pisma skarżącego, nazwane zarzutami, mają w rzeczywistości charakter prawny protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie treści przepisów art. 23 i art. 24 uzp w związku z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.s.a.) prowadzi do wniosku, że na uchwałę w przedmiocie uwzględnienia bądź odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego punktu widzenia skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu - art. 58 § 1 pkt 1 u.p.s.a. Mając na uwadze wyrażone w doktrynie i orzecznictwie poglądy o możliwości zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestów do projektu mpzp na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej usg) wskazać należy, iż stosownie do jego treści złożenie skargi do sądu administracyjnego poprzedzone powinno zostać bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa; w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 1 i 3 usg.). Skarga złożona bez wezwania, przed lub jednocześnie z nim podlega odrzuceniu - art. 58 § 1 pkt 6 u.p.s.a. W takiej sytuacji warunek bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozostaje niespełniony, w konsekwencji nie zostaje otwarty bieg termin do wniesienia skargi. Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji postanowienia. /-/E.Brychcy