I OSK 1871/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 359/04 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców - Okręgowy Zarząd w G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarządu nieruchomością oddala skargę kasacyjną. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 21 kwietnia 2004 r., nr RR-GK III/AŁ/7731-4/03/04 uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...], nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego - [...] "[...]" w G. nieruchomością położoną w B. gm. P. G. oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ujawnioną w KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 359/04 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu w G. na powyższą decyzję. Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez Państwowe Przedsiębiorstwo - [...] "[...]" w G. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1979 r. Rep. A nr [...], z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe. Teren na którym znajduje się przedmiotowa działka ujęty jest do chwili obecnej w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. G. jako ogrody działkowe. Na podstawie ww. aktu notarialnego w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości został ujawniony zarząd nieruchomością ww. przedsiębiorstwa. Protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1985 r. Przedsiębiorstwo Państwowe [...] "[...]" przekazało przedmiotową nieruchomość w administrację Pracowniczego Ogrodu Działkowego przy [...] "[...]" w G.. Działając z urzędu Starosta G. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U nr 79, poz. 464) stwierdził wygaśniecie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu przedmiotową nieruchomością Państwowego Przedsiębiorstwa - [...] "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta podniósł, że nieruchomość ta jako grunt rolny nie podlegała uwłaszczeniu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego na podstawie art. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Jednocześnie ww. podmiot jako przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1990 r., obowiązującym od 5 grudnia 1990 r. utracił prawo do dysponowania tytułem do gruntu w postaci zarządu. Od decyzji tej odwołała się spółka [...] S.A. w G., będąca następca prawnym przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]", zarzucając organowi nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wojewoda P. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty G. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji wskazując, iż w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zarządu z mocy prawa. Przepisy obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) regulują jedynie kwestie związane z trwałym zarządem, który stosownie do art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa z upływem okresu na który został ustanowiony albo na skutek wydania decyzji o jego wygaśnięciu w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustawie. Jednocześnie organ zauważył, że w niniejszej sprawie, stosownie do art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpatrzenia sprawy ewentualnego uwłaszczenia przedsiębiorstwa [...] przedmiotowym gruntem, jednakże orzekanie w tym przedmiocie należy nie do kompetencji starosty lecz wojewody. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, Starosta G. orzekł w sprawie, w której był niewłaściwy, co zgodnie z orzecznictwem skutkuje umorzeniem postępowania. Skargę na decyzję Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd W G., zarzucając pominięcie w toku rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy kwestii istnienia na przedmiotowym terenie pracowniczego ogrodu działkowego oraz wynikających z tego faktu uprawnień Związku Działkowców oraz poszczególnych działkowców. Skarżący podkreślił, iż nie może dojść do uwłaszczenia przedmiotową nieruchomością przedsiębiorstwa [...], gdyż sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że decyzja pierwszoinstancyjna nie dotyczyła uwłaszczenia przedsiębiorstwa, a jedynie stwierdzenia wygaśnięcia zarządu nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/GD 359/04 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, iż Starosta G. orzekł o wygaśnięciu zarządu w sytuacji gdy nie zostało rozstrzygnięte czy doszło do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, czy też nie, przez Zakłady [...] "[...]" w G.. Organem zaś właściwym w tej sprawie jest Wojewoda, co zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu przed rozstrzygnięciem sprawy uwłaszczenia nie jest możliwe rozstrzyganie kwestii wygaśnięcia zarządu dla potrzeb wykreślenia tegoż zarządu z księgi wieczystej, gdyż może to nastąpić jedynie wówczas gdyby do uwłaszczenia nie doszło. Przy czym postępowanie w przedmiocie uwłaszczenia jest odrębnym postępowaniem. Skoro rozstrzygnięcie Starosty G. było przedwczesne, to zasadne było uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania administracyjnego. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy zarządu przysługującego osobom prawnym, a takimi były przedsiębiorstwa państwowe. Rozważając problematykę postępowania w sytuacji, gdyby nie mogło dojść do nabycia z mocy prawa użytkowania w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r. sygn. III CZP 95/96 (OSNC z 1997 r. nr 1, poz. 3) w której Sąd Najwyższy uznał, że dla wykreślenia w księdze wieczystej wpisu o zarządzie (a także użytkowania, do którego stosuje się przepisy o zarządzie) niezbędna jest decyzja bądź to kierownika urzędu rejonowego- w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź zarządu gminy - w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy. Za takim rozwiązaniem przemawia treść art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w ten sposób kreuje kompetencje co do stwierdzenia wygaśnięcia zarządu. W aktualnym stanie prawnym podstawę wykreślenia prawa zarządu stanowiłby art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a organem właściwym byłby Starosta. W tym stanie rzeczy Sąd zauważył, że stwierdzenie przez Wojewodę, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę , w której nie był właściwy było nieprawidłowe, gdyż wygaszenie zarządu należy do kompetencji starosty, to jednak fakt ten nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270ze zm.) sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie wówczas jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie miały natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia zarzuty skargi odnoszące się do przesłanek uwłaszczenia Skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 8 czerwca 2006 r. wniósł Polski Związek działkowców - Okręgowy Zarząd w G. reprezentowany przez adwokata A. D., zarzucając orzeczeniu "naruszenia prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 9 marca 1949 r. - o pracowniczych ogrodach działkowych, ustawy z dnia 6 maja 1981 r. - o pracowniczych ogrodach działkowych i ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - a w szczególności: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 13, art. 24, art. 30, art. 32 - ustawy z dnia 6 maja 1981 r. i odpowiadające powyższym przepisom - odnośne przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, naruszenie art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne jego zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 i art. 135 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, związanie granicami skargi - przez co nie orzeczenie co do istoty sprawy, naruszenie art. 113 § 1 w zw. z art. 91 § 3 powołanej ustawy - poprzez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego jej wyjaśnienia, a także art. 141 § 4 - poprzez niewypełnienie ustawowych warunków przy sporządzaniu uzasadnienia." Zdaniem skarżącego Sąd wskazując na przepisy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 46 tejże ustawy nie rozpoznał sprawy co do istoty. Kwestią zasadniczą dla skarżącego jest nie sprawa rozpatrywanego zarządu, a kwestia urzędowego potwierdzenia i wpisania do księgi wieczystej - użytkowania terenu przez Związek Działkowców. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności i dogłębnie nie zbadał sprawy przyjmując jedynie zakres problematyczny wskazywany błędnie w decyzji Wojewody P.. Wskazując na treść art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący podkreślił, że Sąd winien był dokonać własnych ustaleń i samodzielnie zbadać sprawę w jej granicach - czego nie wykonał, uznając że starosta słusznie wypowiedział się w sprawie zarządu oraz przyjmując, że wyjaśniona winna być kwestia uwłaszczenia. Ponadto w ocenie skarżącego kwestionowany wyrok nie zawiera podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie wiadomo na jakich dowodach Sąd się oparł, które fakty uznał za udowodnione, a które nie i dlaczego. Podobnie jest w kwestii podstawy prawnej oddalenia skargi i jej wyjaśnienia. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie takie powinno mieć charakter zwięzły, ale jednocześnie pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające. Uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisów w odniesieniu do określonej sprawy czego w niniejszej sprawie zabrakło. W ocenie skarżącego uchybienie w sporządzeniu uzasadnienia uwidaczniają się także w fakcie, że jest ono zupełnie niezrozumiałe. Z jednej strony Sąd wskazuje, że decyzja Starosty jest merytorycznie poprawna - z drugiej strony wskazuje na jej przedwczesność, ale tego nie uzasadnia. Nie wiadomo na podstawie jakich przepisów Sąd przyjął taką okoliczność. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody P. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Związanie przepisami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienie zarzutu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym wyżej przepisie, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Przede wszystkim całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 18, poz. 117); art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 13, art. 24, art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. - o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 12, poz. 58 ze zm.) i odpowiadających powyższym przepisom - przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419 ze zm.). Wskazać bowiem należy, iż przywołane przepisy nie stanowiły materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji administracyjnych ocenianych przez Sąd pierwszej instancji, a w związku z tym nie były one przedmiotem rozważań Sądu. Stąd nie mogło dojść do ich naruszenia czy to przez błędną wykładnię czy to przez niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oceniał czy w opisanym stanie faktycznym i prawnym nastąpiło wygaszenie z mocy prawa zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego [...] "[...]" jak przyjął Starosta G., czy też wygaszenie tego zarządu było przedwczesne. Poza sporem pozostaje, że wspomniane przedsiębiorstwo w dniu [...] grudnia 1990 r. legitymowało się prawem zarządu spornej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej KW nr [...]. Z dniem tym stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w powyższej dacie w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Przy czym uwłaszczenie to nie mogło naruszać praw osób trzecich. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady nabycia przez przedsiębiorstwa państwowe z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów zarządzanych przez te przedsiębiorstwa określał art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. zarząd przedsiębiorstwa państwowego nieruchomością Skarbu Państwa lub gminy z mocy prawa przekształcał się w użytkowanie wieczyste (przy spełnieniu przesłanek wskazanych w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i nienaruszaniu praw osób trzecich), które to przekształcenie potwierdzane było deklaratoryjną decyzją właściwego organu, ewentualne wygaszenie zarządu mogło nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu sprawy tego uwłaszczenia. Trafne jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż prowadzone przez Starostę G. w sprawie wygaszenia zarządu nieruchomością postępowanie było przedwczesne i zasadnie Wojewoda P. uchylił wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie Starosty oraz umorzył prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie. W tej sytuacji zasadnie Sąd oddalił skargę, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenia prawa skutkującego jej uchyleniem, a tym bardziej naruszenia przez Wojewodę prawa w stopniu rażącym. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r - o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, reguluje wygaśniecie trwałego zarządu, który to zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, pod pojęciem której ustawa rozumie państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie dotyczy on zarządu nieruchomością przysługującego państwowym osobom prawnym. Sąd pierwszej instancji wskazał wprawdzie na możliwość zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwałe z dnia 27 sierpnia 1996 r. sygn. III CZP 95/96 (OSNC z 1997 r. nr 1, poz. 3), jednakże dopiero wówczas, gdyby nie doszło do uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego sporną nieruchomością w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż warunkiem wygaszenia zarządu spółki [...] S.A. w G. (następcy prawnego przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...] "[...]") jest rozpoznanie w odrębnym trybie przez właściwy organ kwestii nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. przedsiębiorstwo użytkowania spornej nieruchomości. Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w tym art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na rozstrzygnięciu sprawy bez uwzględnienia z urzędu wszystkich naruszeń prawa. Podkreślić należy, iż zgodnie z tym przepisem sąd "rozstrzyga w granicach danej sprawy" - przyjmując, iż "sprawa" to sprawa, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Skoro zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie zarządu nieruchomością, Sąd mógł badać jedynie zgodność z prawem podjętych w tej kwestii decyzji. Nie mógł natomiast oceniać podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących przesłanek uwłaszczenia, a więc innej sprawy. Nie można więc zarzucić Sądowi, że nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności tak zakreślonej sprawy czy nie dostrzegł bądź nie uwzględnił okoliczności wskazujących na naruszenie przez organy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Całkowicie nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to że, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie uwzględnienia skargi. Skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, to Sąd nie miał możliwości zastosowania tej regulacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 i w zw. z art. 91 § 3 powołanej ustawy stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Przepis ten upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez Sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. Z powyższych wywodów wynika, że Sąd w oparciu o materiał dowodowy sprawy miał pełne prawo do podzielenia stanowiska organów administracji w kwestii pierwszeństwa rozstrzygnięcia sprawy w kwestii uwłaszczenia na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed rozpoznawaniem sprawy w przedmiocie wygaszenia zarządu. Chybiony również jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 ustawy Prawo o stepowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie składu orzekającego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie. Treść uzasadnienia nie pozostawia wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym sprawy decyzja Starosty G. o wygaszeniu zarządu ww. przedsiębiorstwa państwowego była przedwczesna, co uzasadniało jej uchylenie przez organ odwoławczy. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.