II OSK 1932/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 422/04 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1932/06 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 422/04 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawą prawną rozstrzygnięcia przez organy był przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543), który w brzmieniu wprowadzonym art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.), z mocą obowiązującą zgodnie z art. 102 tej ustawy od dnia 27 października 2002r. stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Opłatę adiacencką wnosi się na rzecz gminy, jest ona zatem świadczeniem publicznoprawnym, a jej istota sprowadza się do tego, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, który uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi wydarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości obciąża osobę, która otrzymała wydzielone nieruchomości o wartości wyższej w stosunku do nieruchomości posiadanej dotychczas. Odwołując się do uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt OPK 21/99 (publ. ONSA z 2000r., z. 2, poz. 56) należy stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to organ właściwy zgodnie z przepisem art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy jest legitymowany do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Zatem podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadku czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalenia opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999r., OPK 21/99, ONSA z 2000r, nr 2, poz. 56). Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może być związany z nową konfiguracją działek, która zapewnić może lepszy dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych, zmiana przeznaczenia lub zmiana możliwości jej lepszego wykorzystania. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości (podjęcie decyzji o podziale stwarza korzystniejszą jej konfigurację) i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela (użytkownika wieczystego), jak i gminę. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003). W rozpoznawanej sprawie w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w G. przy ul. [...], powstało 28 działek, z czego 5 działek przeznaczonych zostało pod drogi publiczne, jedna działka pozostała o znacznym rozmiarze - powierzchni [...], pozostałe 22 działki mają powierzchnię średnią lub małą, od [...] m2 do [...] m2. Decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...] zatwierdzająca na wniosek M. Z. projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stała się decyzją ostateczną w dniu [...] (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji). Organy obu instancji ustaliły, że skutkiem podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, powołując się przy tym na dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] przez osobę uprawnioną, zgodnie z przepisami prawa, rzeczoznawcę majątkowego S. K. (vide: operat k. 33 akt administracyjnych I instancji). Z takim stanowiskiem trzeba się zgodzić. W świetle okoliczności sprawy przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był bowiem sam jej podział, w wyniku którego powstały odrębne działki, których suma wartości jest wyższa na rynku nieruchomości, niż wartość większej działki przed jej podziałem. Należy przy tym zaznaczyć w ślad za rzeczoznawcą, iż wzrost tej wartości jest nieznaczny, skoro według treści operatu i pisma wyjaśniającego rzeczoznawcy z dnia [...] wynosi 6 % (vide: pismo k. 36 akt administracyjnych I instancji). Odnosząc się do zarzutów strony w kwestii operatu szacunkowego Sąd podziela wyczerpujące stanowisko organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie co do ich bezzasadności. Trzeba podkreślić, że w stosunku do zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji zastrzeżeń skarżącej wobec ustaleń operatu udzielane były przez rzeczoznawcę S. K. wyjaśnienia na piśmie, uzupełniające przedmiotowy operat (vide: pisma k. 34-41 akt administracyjnych I instancji). W szczególności wyjaśniona została kwestia wartości po podziale największej działki nr [...], albowiem rzeczoznawca wskazał, iż jej wartość ustalona została na poziomie wartości całej działki, przed podziałem. Podkreślić przy tym należy, iż strona skarżąca poza gołosłownymi uwagami nie przedstawiła żadnych dowodów przeciwnych, które mogłyby podważyć prawidłowość sporządzonego operatu i jego wniosków. Wskazać trzeba, że powołane przez organ odwoławczy przepisy Działu IV Rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z art. 149 stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Natomiast wyceny nieruchomości dokonuje się według przepisów art. 150-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca S. K. przy określaniu wartości nieruchomości prawidłowo zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zastosowane dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. I ustawy o gospodarce nieruchomościami).Podejście porównawcze polega zatem na określaniu wartości nieruchomości wycenianej na podstawie cen transakcyjnych, jakie osiągnięto na normalnym rynku za podobne nieruchomości. Nieruchomości podobne są to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest do siebie najbardziej zbliżony. Podejście porównawcze pozwala na ustalenie realnej wartości nieruchomości, przy założeniu że bierze się pod uwagę odpowiednio dużą liczbę nieruchomości porównywalnych. Zatem zarzut skargi odnoszący się do konieczności ograniczenia transakcji przyjętych do porównania do rejonu ulic [...] i [...] w G. M. jest nieporozumieniem, opisana metoda polega bowiem na porównywaniu nieruchomości podobnych, co nie oznacza, iż muszą się one znajdować na tej samej ulicy, czy też generalnie na obszarze ograniczonym do miejsca położenia działki podlegającej podziałowi. Takiego ograniczenia nie nakładają cytowane wyżej przepisy ustawy. Sporządzając przedmiotowy operat, rzeczoznawca kierował się także treścią przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r, w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz.1924), wydanego na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami które weszło w życie z dniem 8 stycznia 2003r. Zgodnie z § 5 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.(ust. 3) Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości, (ust. 4). Według tegoż rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejsza się o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, wartość nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (§ 42). Jak wynika z okoliczności sprawy, operat szacunkowy wykonany został w dniu [...], wartość nieruchomości przed podziałem ustalono na dzień [...], a wartość nieruchomości po podziale według stanu z dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest w dniu [...] i w cenach na dzień sporządzenia operatu. Wartość nieruchomości przed i po podziale ustalona została z wyłączeniem działek przeznaczonych pod drogi. Bezsporny przy tym jest fakt, że stan zagospodarowania działek w tym okresie nie uległ zmianie. Do porównania przyjęto 17 cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, w okresie [...], rzeczoznawca ustalił cenę średnią oraz wskaźniki korygujące, przyjmując jako czynniki wpływające na wartość nieruchomości położenie, kształt i wielkość, przeznaczenie, sąsiedztwo, dostępność do drogi. Wymienione czynniki mają według rzeczoznawcy ten sam procentowy wpływ na ceny (20%), przy czym wartość współczynnika korygującego ustalona została jako średnia określonego w operacie zakresu tego współczynnika (vide: operat k. 22 akt administracyjnych I instancji). Ponieważ ani cytowane wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy nie regulują sposobu określenia wskaźników korygujących należy uznać, iż kwestia ta pozostawiona została wiedzy i doświadczeniu rzeczoznawcy. Ponieważ w postępowaniu administracyjnym umiejętności i rzetelność rzeczoznawcy S. K. nie została podważona, dowodów przeciwnych jej operatowi nie było, co trafnie stwierdził organ odwoławczy, a operat wykonano zgodnie z zasadami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów, ogólnikowe zarzuty skargi odnoszące się do przedmiotowego operatu nie są zasadne. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że przedmiotowy operat jest wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi, obowiązującymi w dacie decyzji ustalającej wysokość opłaty, a w postępowaniu administracyjnym jego wiarygodność i prawidłowość nie została podważona. Dokonując analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 kpa, statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i według stanu faktycznego z daty jej podjęcia, Sąd nie dołączył do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy złożonego przed rozprawą dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy sporządzonego na zlecenie skarżącej w dniu [...], a zatem dwa lata po wniesieniu skargi. W tym zakresie Sąd kierował się regułą określoną w art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którą sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak bowiem wynika z treści cytowanego przepisu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe ograniczone do dowodu z dokumentu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 r. sygn. akt FSA1/00 (ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 1) zachowującym aktualność na tle cytowanego wyżej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje on podstawy do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005r., sygn. akt FSK 1640/04, OSP 2005/12/143). Taki zaś charakter, w ocenie Sądu miałby operat szacunkowy z dnia 10 kwietnia 2006r. jako dowód przeciwny w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu administracyjnym. Nadto, ponieważ Sąd nie dopatrzył się uchybień i wadliwości w postępowaniu dowodowym przed organami administracji, choćby takich, które nie pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodu z dołączonego przez stronę operatu oraz jego ocena byłyby również w tym kontekście zbędne. Skargą kasacyjną z 10 sierpnia 2006 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 98 ust. 4, 138 i 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchybienie art. 106 § 3 i art. 145 § 1lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawową kwestią do rozstrzygnięcia jest okoliczność zawyżenia wyceny sporządzonej na zlecenie organu podatkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Polemizując ze stanowiskiem I instancji podnieść należy w formie zarzutu, co następuje. Po pierwsze, w operacie szacunkowym oceniając wartość nieruchomości przed i po podziale, nie uwzględniono w ogóle okoliczności, iż zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta G. na wniosek skarżącej podział nieruchomości gruntowej dotyczył de facto jedynie nie więcej niż 1/5 powierzchni ogólnej ww. nieruchomości, tzn. do podziału na poszczególne działki przeznaczono tylko ok. 1/5 powierzchni pierwotnej. W wyniku tego działka oznaczona nr [...] nadal stanowi obszar nie podzielony, a jej wartość w wyniku dokonanego podziału oczywiście nie wzrosła. Dodatkowo, należy spodziewać się wręcz spadku wartości tej działki, a co za tym idzie wartości całego gruntu, gdyż docelowa funkcja w planie zagospodarowania przestrzennego nie została spełniona, ponieważ działka ta nie posiada już bezpośredniego dostępu do ul. [...], tylko położona została kilkaset metrów w głąb od ulicy, bez bezpośredniego dostępu także jakiejś innej drogi utwardzonej. Po wtóre, ogólna wielkość powierzchni przedmiotowej nieruchomości nie ulega zmianie: 3,95 ha + 4,00 ha = 7,95 ha (po połączeniu działek 120 + 124) i wydzielonej działki nr [...]. Po trzecie, wartość nieruchomości oszacowana na wartość [...] zł za 1 m2 jest zdecydowanie zawyżona i nie odpowiada realnej wartości rzeczywistych transakcji, tj. cenie rynkowej. Skarżąca dokonała sprzedaży dwóch pierwszych działek z wydzielonej grupy za cenę 12 USD za 1 m2, tj. stanowiącą równowartość ówczesnych 48,00 zł za 1 m2. Tak niska cena spowodowana była brakiem uzbrojenia tych działek, co również rzeczoznawca winien wziąć pod uwagę podczas swojej wyceny jako przesłankę ewidentnie kształtującą cenę. Po czwarte, oceniając wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca winien uwzględnić także taką okoliczność, iż przy obecnym popycie sprzedaż wydzielonych działek zajmie skarżącej około 5 lat, to uznanie, że już w dacie podziału tak znacząco wzrosła wartość tej nieruchomości ma charakter czysto hipotetyczny, rzec by można, że nawet iluzoryczny. Nielogicznym byłoby w takich okolicznościach i przy takim założeniu dokonywać podziału nieruchomości na mniejsze działki, spowodować tym samym obowiązek uiszczenia bardzo wysokiej opłaty adiacenckiej, albowiem korzystniejszym dla podatnika, ale na pewno nie dla organu podatkowego, byłoby sprzedanie dużej działki przed podziałem nawet za mniejszą cenę i ulokowanie uzyskanych korzyści, np. na lokacie terminowej. W obecnej sytuacji, nie dość, że skarżąca poniosła koszty związane z procesem wydzielenia geodezyjnym działek, to jeszcze nałożono na nią obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości aż [...] zł, podczas gdy faktycznie poniosła ona wymierną stratę, a o ewentualnych korzyściach w związku z hipotetycznym na razie wzrostem wartości nieruchomości będzie można stanowić po ich osiągnięciu, tj. zbyciu podzielonych działek. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że to nie na skarżącej jako podatniku, ale na organie podatkowym ciąży obowiązek wykazania, że wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem był niewątpliwy i że istnieje bezpośredni związek między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do ww. zarzutu, a w ocenie skarżącej operat szacunkowy, na podstawie którego nałożono na podatnika tak wysoką opłatę adiacencką nie wykazał w swej treści żadnej z tych przesłanek. Art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku obciążenia podatnika ww. opłatą za każdym razem, gdy następuje wzrost wartości nieruchomości. Literalna wykładnia tejże normy prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca użył zwroty "organ może", a nie "organ ma obowiązek", albo "organ nakłada", to pozostawia po stronie organu podatkowego pewną uznaniowość uzależnioną właśnie od niewątpliwego wzrostu wartości nieruchomości w związku z daną czynnością prawną - podziałem nieruchomości - oraz wykazania związku przyczynowego pomiędzy tą czynnością a tym wzrostem. Organ natomiast, dopuścił do dowolności nie popartej jakimkolwiek uzasadnieniem prawnym lub faktycznym przy dopuszczeniu operatu szacunkowego w zakresie choćby przyjęcia aż 20% z tytułu różnicy powierzchni działki, podczas gdy inny rzeczoznawca, stosując te same metody badania i wyceny przyjął tylko 10% z tytułu tej różnicy, co de facto wpłynęło znacząco na obniżenie wzrostu wartości gruntu, a w efekcie na zmniejszenie naliczonej i utrzymanej w mocy przez Sąd I instancji wysokości opłaty adiacenckiej. W zakresie zarzutów natury formalnej, wskazać należy na niedopuszczenie w postępowaniu dowodowym jako dowodu w sprawie dowodu z dokumentu prywatnego jakim był załączony do akt sprawy operat szacunkowy z [...]. Dokument ten nie istniał w chwili prowadzenia postępowania przez organ podatkowy, ale przedłożony został przez stronę po jego otrzymaniu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Według skarżącej, biorąc pod uwagę treść załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego z [...] sporządzonego na zlecenie Prezydenta Miasta G. oraz treść operatu szacunkowego z [...] sporządzonego na zlecenie skarżącej, uznać należy, że skoro dokumenty te sporządzone przez profesjonalnych rzeczoznawców przy użyciu tych samych metod i wyznaczników zawierają tak duże nieścisłości, to oba dokumenty mają walor dowodu niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy i skoro były przedłożone przez strony przed rozprawą sądową, to nie spowodowały nadmiernego przedłużania postępowania. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd I instancji winien przeprowadzić dowód uzupełniający z przedłożonego operatu z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Na wstępie należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało – por. T. Wiśniewski: Apelacja i kasacja, s. 139. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 15 marca 2004 r., FSK 258/04 (Prz.Podat. 2004, nr 7, poz. 53) podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych składników tego środka odwoławczego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zatem szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten pogląd nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze przedmiotu. Jeżeli zatem wnoszący skargę kasacyjną podnosi zarzut, że Sąd I instancji naruszył przez błędną wykładnię art. 98 ust. 4, 138 i 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to powinien podać, jakie znaczenie nadał tym przepisom Sąd, na czym polegały popełnione przez niego błędy w wykładni tych przepisów, i na czym zdaniem skarżącego powinna polegać prawidłowa ich interpretacja. Tego warunku nie spełnia skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, a więc uniemożliwiono w ten sposób Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy podniesione w niej zarzuty są zasadne. W dodatku Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis dotyczy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co siłą rzeczy nakazuje uznać ten zarzut oczywiście bezzasadny. Także zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie można uznać za trafny. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (zob. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd może wprawdzie dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niemniej jednak, przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Omawiany przepis nie daje przy tym wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyr. składu 7 sędziów NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1 z krytyczną glosą A. Skoczylasa, OSP 2001, nr 2, poz. 19), ani dowodu z oględzin (por. wyr. NSA z 10 sierpnia 2005 r., OSK 1845/04, niepubl.). Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej treść operatu szacunkowego z [...] sporządzonego na jej zlecenie nie jest dokumentem prywatnym, lecz opinią biegłego, a więc środkiem dowodowym, którego przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.