I OSK 2016/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Stankowski, Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 703/04 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 703/04 oddalił skargę M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda P. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej nr geodez. [...] o powierzchni 0,0085 ha, zajętej pod drogę publiczną - ulicę S. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda P stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni 0,0500 ha stanowiła własność E. P. oraz K. K. i M. K. Nieruchomość tę w dniu 10 listopada 1999 r. na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A Nr [...]) nabyli K. i M. małżonkowie D. W dniu 31 grudnia 1998 r. część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 0,0085 ha była zajęta pod drogę publiczną - gminną ulicę S. i znajdowała się we władaniu Gminy S. Wypełniało to przesłanki określone w art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. i uzasadniało wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez gminę. Na skutek odwołania M. D. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności przedmiotowej nieruchomości. Od decyzji Wojewody P. M. D. wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] ponownie stwierdził nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r., własności przedmiotowej nieruchomości, powołując się na wcześniejsze ustalenia, z których wynikało, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica S. w S. stanowiła drogę publiczną. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut naruszenia prawa przez niezgodne z rzeczywistym stanem ustalenie, że ulica S., to droga publiczna, wskazał też na uchybienia procesowe w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, iż przystępując do rozpoznania wniesionej skargi w pierwszej kolejności należało wziąć pod uwagę, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W niniejszej sprawie podstawę prawną komunalizacji przedmiotowego mienia stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Podstawą ujawnienia przejścia prawa własności na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ma charakter deklaratoryjny, bowiem wyłącznie potwierdza skutek prawny, który nastąpił z mocy samego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. w rezultacie spełnienia się przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1. Przesłanki te odnoszą się do stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. W związku z tym postępowanie, którego celem jest potwierdzenie istnienia tych przesłanek może dotyczyć wyłącznie praw oraz stanu faktycznego istniejących w tej dacie. Wynika stąd, że komunalizacja gruntu zajętego pod drogę publiczną nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności tego gruntu. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że komunalizacja gruntu o powierzchni 0.0085 ha, zajętego pod drogę publiczną - ulicę S. w S. dotyczyła prawa własności przysługującego E. P. oraz K. K. i M. K. Zatem te osoby posiadały przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie komunalizacji, na co zresztą zwrócił uwagę skarżący w swoim odwołaniu z dnia 31 października 2002 r. Natomiast skarżący z żoną K. D. nabyli własność nieruchomości przy ul. S. w S. (obejmującą również część zajętą pod ulicę) w dniu 10 listopada 1999 r. Nie mogli być oni zatem stroną w postępowaniu, które dotyczyło stanu prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Wydana w tym postępowaniu decyzja w sposób ewidentny nie odnosiła się do ich praw ani obowiązków. Wprawdzie fakt, iż organy administracji prowadziły postępowanie administracyjne z ich udziałem i decyzje wydane w tym postępowaniu były im doręczane, uprawniał skarżącego do złożenia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego, jest to bowiem formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia, jednak nie miało to wpływu na ocenę Sądu w kwestii interesu prawnego M. D., w rozumieniu art. 28 k.p.a., który legitymowałby go do żądania sądowej kontroli decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę S., z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że prawo do sądowej kontroli decyzji administracyjnej nie zawsze pokrywa się z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. opartym na przepisie prawa materialnego, natomiast fakt, że określona osoba uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, nie czyni z niej strony. Uznając, że okoliczności sprawy wskazują wyraźnie, że w sprawie toczącej się w przedmiocie komunalizacji skarżący miał interes wyłącznie faktyczny Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. D. Zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść, a mianowicie: 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący miał w niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, a nie prawny, a co za tym idzie, nie był stroną postępowania administracyjnego w sprawie o nabycie przez Gminę S. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości nabytej przez skarżącego, przez co nie miał legitymacji do sądowej kontroli decyzji wydanej w sprawie, 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy sąd uznał, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 i 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób błędny przyjął, że skarżący nie ma interesu prawnego, uprawniającego go do żądania sądowej kontroli decyzji, albowiem w dacie 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało mu prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Z drugiej strony jednak Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi, ponieważ jest to formalnoprocesowe prawo adresata decyzji do jej zaskarżenia. Poza tym WSA nie odrzucił skargi na podstawie art. 58 p.p.s.a., jako niepochodzącej od strony, tylko rozpoznał ją i wydał wyrok, więc jednocześnie dał skarżącemu prawo do "zaskarżenia decyzji", ale odmówił mu prawa do "sądowej kontroli decyzji", co jest sprzecznością samą w sobie. Sam fakt skierowania decyzji do danej osoby świadczy o interesie prawnym w jej zaskarżeniu i na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnia ją do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny skarżącego wywodzi się po pierwsze z przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną albowiem część nieruchomości będącej obecnie jego własnością, stała się z mocy prawa własnością Gminy, co właśnie miała potwierdzić zaskarżona decyzja administracyjna. Po drugie jego interes prawny wynika z przepisów prawa cywilnego, rzeczowego dotyczących prawa własności i przeniesienia własności (art. 140 k.c., art. 155 k.c.) oraz o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych z ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem interes prawny skarżącego opiera się na przepisach prawa cywilnego, rzeczowego. Skoro Sąd dostrzegł, że skarżącemu przysługuje roszczenie o przedmiotową nieruchomość, powinien dostrzec interes prawny w postępowaniu dotyczącym prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego osoba, która nabyła nieruchomość w drodze kupna, po dacie przejścia własności części nieruchomości na gminę, w sytuacji, gdy decyzja mająca to stwierdzić wydana została już po zawarciu umowy sprzedaży jest stroną tego postępowania. Jeżeli WSA stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, nie jest stroną, to powinien stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z powołanymi przepisami, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji, co do której Sąd winien był stwierdzić nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można było uznać za uzasadnione. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Przepis ten konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 ustawy i nie odwołuje się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istotę interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, gdy istnieje związek między sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawo do sądowej kontroli decyzji administracyjnej nie zawsze pokrywa się z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., to jest opartym na przepisie prawa materialnego, natomiast fakt, że określona osoba uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niej strony. Zdaniem Sądu I instancji okoliczności sprawy wskazują wyraźnie, że w sprawie toczącej się w przedmiocie komunalizacji skarżący miał interes wyłącznie faktyczny, a ewentualne roszczenia związane z nabyciem w dniu 10 listopada 1999 r. własności gruntu obciążonego skutkami działania przepisu art. 73 ust. 1 mogą być realizowane w drodze cywilnoprawnej, nie stanowi to jednak podstawy interesu prawnego legitymującego do podważania decyzji, która orzekała o stanie prawnym na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd podkreślił, że wprawdzie organy administracyjne prowadziły postępowanie administracyjne z udziałem M. D. i K. D. i decyzje wydane w tym postępowaniu były im doręczane, co uprawniało skarżącego do złożenia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego, jednak nie miało wpływu na ocenę Sądu co do braku interesu prawnego M. D. w rozumieniu art. 28 k.p.a. Powyższy pogląd nie mógł być uznany za uzasadniony. Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza zarazem krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ interes prawny określający status strony w postępowaniu administracyjnym musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie podstawę prawną komunalizacji przedmiotowego mienia stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja potwierdza skutek prawny, który nastąpił z mocy samego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. w rezultacie spełnienia się przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1, które odnoszą się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. Skoro w tej dacie prawo własności nieruchomości przysługiwało E. P., K. K. i M. K. tylko te osoby zdaniem Sądu I instancji posiadały przymiot strony postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. Słusznie uznano w zaskarżonym wyroku, że powyższy przepis stanowi podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. osób będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem, że interes prawny małżonków D. ma jedynie charakter faktyczny. Uprawnienie do występowania w charakterze strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] osoby te wywodzą z umowy notarialnej z dnia 10 listopada 1999 r., którą E. P., K. K. i M. K. sprzedali na ich rzecz przedmiotową nieruchomość. Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Taka właśnie sytuacja następowała w rozpoznawanej sprawie. M. D., powołując się na akt notarialny z dnia 10 listopada 1999 r. twierdzi, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną. Wskazana okoliczność powoduje, że ma on niewątpliwie interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powyższej kwestii, bowiem ewentualna ostateczna decyzja stwierdzająca przejście własności nieruchomości na Gminę będzie miała bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną w tym względzie. Dlatego też udział M. i K. D. w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest nie tylko interesem faktycznym, ale również interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy Sąd uznał, że została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę na ostateczną decyzję nie legitymuje się interesem prawnym powoduje bowiem oddalenie skargi (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Z przedstawionych względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania winien rozpoznać merytorycznie skargę M. D. i ocenić jej zasadność. Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.