I OSK 1700/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 30 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1515/05 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Kopalni [...] S.A. w K. na rzecz Ministra Budownictwa kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1515/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Kopalni [...] S.A. w Kielcach na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji , stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] Nr [...] W motywach wyroku wskazano, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpoznaniu odwołania Kopalni [...] S.A. w Kielcach, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. N., wydana została z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednocześnie jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała a w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie stwierdzającą jej nieważność. Wyjaśniono , że decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność M. N. położoną we wsi G. oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę kopalni "J.". Jednocześnie powyższą decyzją ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2004 r. B. K., jako jedna ze spadkobierców M. N., wystąpiła do Wojewody Ś. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Gminy G. podnosząc, iż w decyzji wskazano jako właścicielkę nieruchomości M. N. zamiast M. N. Ponadto, pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. od ww. decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. w części dotyczącej M. N. wniósł sprzeciw prokurator Prokuratury Okręgowej w K, wnioskując o stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] Starosta K. sprostował błąd pisarski w decyzji wywłaszczeniowej wpisując prawidłowe imię właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki stanowiącej byłą własność M. N., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne jakie wywołała nie stwierdził jej nieważności, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż nie powiodło się, mimo dołożenia w myśl art. 7 i 75 kpa wszelkich starań, odnalezienie akt z postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda Ś. poszukiwał wspomnianych akt m.in. w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w G., w Starostwie Powiatowym w K. w Archiwum Państwowym w K., w spółce Kopalnie [...] S.A. w K, w Archiwum Zakładowym Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K. W tym stanie sprawy Wojewoda Ś. przeprowadził postępowanie nadzorcze w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową (kopia uwierzytelniona wykonana z oryginału decyzji będącej w posiadaniu [...] Kopalnie [...] w K.), zapisów w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych, jak również o dokumenty udostępnione przez strony postępowania oraz w oparciu o własne ustalenia. Wojewoda Ś. wskazał, iż z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powyższe oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958r. gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie Wojewoda Ś. stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała Kopalnia "J." i ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja powyższa w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości M. N. została wydana z naruszeniem prawa, zaś w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził nieważność decyzji organu wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury utrzymał decyzję Wojewody Ś. w mocy podtrzymując argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ drugiej instancji wskazał ponadto, iż z akt sprawy nie wynika by ustalając odszkodowanie w trybie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. uwzględniono opinię biegłych i czy w rozprawie wywłaszczeniowe - odszkodowawczej brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co również stanowi rażące naruszenie obowiązującego wówczas przepisu wspomnianego art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] wniosły "Kopalnie [...]" S.A. z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 11 kpa, poprzez nie określenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż przy rozpoznawaniu sprawy nie brane były pod uwagę akta przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 nr [...], lecz akta związane z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 1981 r. nr [...], której nieważność Wojewoda K. stwierdził decyzją z dnia [...] października 1981 r. Potwierdzeniem jest powołanie się przez organ II instancji na rozprawę wywłaszczeniowo - odszkodowawczą przeprowadzoną [...] marca 1981 r., oraz powołanie się przez organ odwoławczy na ofertę z dnia [...] kwietnia 1979 r. nr [...] skierowaną do M. N., a także wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z lutego 1981 r. nr [...] Powyższe w ocenie skarżącego świadczy o tym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie strony w dużej części oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy nie dotyczących kwestionowanej decyzji, której ważność względnie wadliwość jest przedmiotem postępowania, ale na dokumentacji dotyczącej innej wcześniejszej decyzji, której nieważność została uprzednio stwierdzona przez organ nadzorczy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 145 §1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła ważność przed dniem wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym, decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność M. N. Zaznaczono też, iż nie ulega wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, że wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha nie został zatwierdzony, przez właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie, ministra choć zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) podlegał zatwierdzeniu przez ten organ administracji państwowej. Wspomniane uchybienia, których istnienie ustalono na podstawie akt administracyjnych sprawy, pozwalają stwierdzić, że badana decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji rację ma skarżący, że w postępowaniu nadzorczym Wojewoda Ś. jak i Minister Infrastruktury, stwierdzając ponadto naruszenie innych przepisów powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przez organ wydający decyzję z dnia [...] sierpnia 1982 r. oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981 r. , która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę K. decyzją z dnia [...] października 1981 r. Nie podważalny jest też fakt, że organy prowadząc postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją. Bezowocne poszukiwanie tych akt - w zasobach archiwalnych: Urzędu Gminy w G., Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Państwowego w K., Kopalni [...] S.A. w K., Archiwum Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym w K. - pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym cytowaną ustawą z dnia [...] marca 1958 r. co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów, że badana decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podkreślono, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skutki prawne decyzji administracyjnej są dopiero nieodwracalne, gdy nie ma możności uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia - por. np. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r.lll AZP4/92 OSNCP 1992 nr 12 poz. 211 uchwałę NSA OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., ONSA 1997 nr 2, poz. 49 czy uchwałę składu 5 sędziów NSA z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13. W konsekwencji stwierdzono, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zdaniem Sądu nie ma miejsca. Fakt, że na wywłaszczonym terenie obecnie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, nie jest skutkiem prawnym, lecz faktycznym, a więc nie ma do niego zastosowania art. 156 § 2 kpa. Zauważono, że zgodnie z wypisem z księgi wieczystej Kw nr [...] właścicielem wywłaszczonych nieruchomości pod budowę kopalni w tym działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. N. jest obecnie Skarb Państwa, zaś Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnie Odkrywkowe Surowców Drogowych w K. użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 1995 r. wydanej przez Wojewodę K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Skutki prawne decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogą w każdym czasie zostać odwrócone przez organ administracji. Konkludując Sąd I instancji wyjaśnił , że w niniejszej sprawie organy stwierdziły, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z naruszeniem prawa błędnie przyjmując, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne tej decyzji. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji gdy nieodwracalne skutki prawne, badanej decyzji nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Kopalnie [...] SA w K. oraz Minister Budownictwa zaskarżając go w całości . Kopalnie [...] SA w K. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenia prawa materialnego przez : 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w/w okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 2) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w/w okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy częściowemu zaginięciu, 3) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku gdy zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 z 1994 r. poz.96 ze zm.). 4) błędną wykładnię przepisu art. 77 kpa poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od M. N. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] i [...] o powierzchni [...] m,2 nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginiecie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący; Zarzucono również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) przez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru jest rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §2 kpa), co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach tej skargi wskazano na okoliczność braku części akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. i tym samym jako dowolne uznano twierdzenie Sądu I instancji, że wobec bezskutecznego poszukiwania tych akt można domniemywać, iż wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, iż wywłaszczona nieruchomość od dnia [...] stycznia 1983 r., zgodnie z zarządzeniem nr 3 Ministra Komunikacji, stanowi obszar górniczy. Nieruchomość ta straciła zatem status prawny nieruchomości rolnej, którą była w chwili wywłaszczenia. Uległa także nieodwracalnemu przekształceniu na skutek utworzenia kopalni odkrywkowej, w szczególności przez zdjęcie warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kopalin – wapieni i dolomitów. W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, złoża te stanowią własność Skarbu Państwa. Nieruchomość gruntowa jest zawsze oznaczona co do tożsamości a jej wyodrębnienie następuje poprzez wskazanie granic geodezyjnych. Natomiast w tej sprawie zdaniem skarżącego nie można odtworzyć geodezyjnego przebiegu granic wywłaszczonych działek poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych, zaś prawo własności może przysługiwać tylko w określonych granicach . Minister Budownictwa zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego przez: a. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 §2 kpa skutkującą błędnym uznaniem że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, b. niezastosowanie art. 7 Kpa skutkującym nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, c. niezastosowanie art. 8 Kpa skutkującym nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie do organów państwa d. niezastosowanie art. 12 Kpa skutkującym nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie, e. niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych, 2. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 1 i 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 Kpa poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, b. art. 141 § 4 w związku z art. 134 §1 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nie uwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu, c. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 §2 Kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji, d. art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie jak też zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pełnomocnik Ministra w motywach skargi kasacyjnej podniósł , że dokonane na wywłaszczonej nieruchomości przeobrażenia spowodowały zmianę stanu prawnego, skutkującą utratą bytu prawnego nieruchomości. Przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie przewidywało użytkowania górniczego, zaś obecny charakter nieruchomości w wyniku dokonanych przeobrażeń uniemożliwia powrotu do wykonywania poprzedniego prawa . Nieruchomość ta została bezpowrotnie zmieniona. Właścicielem tego, co powstało z nieruchomości, może być już wyłącznie Skarb Państwa. Nieruchomość ta nie może stanowić samodzielnego bytu prawnego, jest bowiem nierozerwalnie powiązana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi. Nie można również zapewnić samodzielnego dojścia i dojazdu do tej nieruchomości. Dodatkowo zauważono również że, zakres art. 156 § 2 kpa nie został szczegółowo określony w przepisach, zatem jego zastosowanie wymaga dokonania każdorazowej wykładni tego przepisu przez organ administracji. Stwierdzenie, iż w konkretnej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie może zatem zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Co za tym idzie, Sąd I instancji nie miał podstaw do orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie odpowiadają przedstawionym wyżej wymaganiom a i podniesione w nich zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art.156 § 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego zasługiwały na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Kopalni [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. N. nie naruszała prawa w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonych decyzji . Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak trafnie przyznał to Sąd I instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej [...] sierpnia 1982 r. Jest przecież faktem , że ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "J." w G. wydana została w dniu [...] sierpnia 1982 r. [...]. Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd Kopalni [...] S.A. w K. oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] Naczelnika Gminy G. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002r.,sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność M. N. (obecnie następcy prawnego tejże). Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. ). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości M. N., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...]. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela ( ewentualnie następcę prawnego) jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Infrastruktury, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną. W tym stanie rzeczy, przyjmując, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Skargę tę z przytoczonych względów uznał za nieuzasadnioną i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 203 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak było podstaw do zasądzenia tych kosztów wobec skarżącej Kopalni [...] SA w Kielcach .