IV SA/Wa 571/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. K., E. M., A. G., J. B. J., J. J., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. D., B. K. i K. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących: J. K., E. M., A. G., J. B. J., J. J., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. D., B. K. i K. K. kwotę 455,- ( czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda W. stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy położony w majątku D., gm. W., znajdujący się na działce o nr ewid. [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW [...], nie podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zapisem w księdze wieczystej "D. obszar dworski tom I karta1", właścicielem nieruchomości w D. o pow. [...] ha był od [...] czerwca 1939 r. właściciel ziemski S. K. Następnie na wniosek i zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1946 r., w miejsce dotychczasowego właściciela na cały obszar nieruchomości wpisano Skarb Państwa. Powołując się na art.1 oraz art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej organ wskazał, iż na rzecz Skarbu Państwa, z mocy prawa, przechodziły nieruchomości będące tzw. nieruchomościami ziemskimi, które spełniały określone przepisami normy obszarowe i jednocześnie nadające się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dla podjęcia rozstrzygnięcia zasadności przejęcia nieruchomości w oparciu o przepisy dekretu PKWN jest stwierdzenie, czy dana nieruchomość lub jej część mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej. Organ I instancji wyjaśnił stan faktyczny sprawy na dzień wejścia w życie dekretu PKWN opierając się na obszernym materialne dowodowym, tj. odpisie księgi wieczystej, wniosku i zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. wskazujące byłego właściciela i podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, mapie katastralnej i rejestrze katastralnym, mapie ewidencyjnej i wypisie z rejestru gruntów, karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., zeznaniach świadka- H. N. Na podstawie wskazanych wyżej środków prawnych organ ustalił, że w skład zespołu dworko-parkowego w D. wchodziły: dwór, park, stajnia, lodownia oraz staw. Od podwórza gospodarczego dwór ogrodzony jest drewnianym płotem na murowanych słupkach. Do dworu prowadziła brama położona przy drodze do S. Natomiast zespół folwarczny składał się z dwóch podwórzy gospodarczych. Dodatkowo organ ustalił, że właściciel nieruchomości na stale zamieszkiwał w L. gdzie służył w jednostce wojskowej ułanów jako podporucznik, natomiast zespołem folwarcznym zarządzał urzędnik mieszkający w budynku gospodarczo – mieszkalnym położonym na terenie podwórza gospodarczego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda W. stwierdził bezsprzecznie, iż gospodarstwo rolne w majątku D. mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowym, nie zachodził związek funkcjonalny pomiędzy tym zespołem a pozostałą częścią nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji organu pierwszej instancji wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. wnosząc o jej uchylenie. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa. Stwierdził, iż dokonano wadliwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. NR 10, poz. 51). Dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz. U. Nr 3, poz.9) dokonał zmiany w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w ten sposób, że przejęciu podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolniczego. Z cytowanego rozporządzenia wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W wyrokach tych Sąd podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw stosowania §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych w tym do ustalenia, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny i w związku z tym dochodzić ich można na właściwej dla nich drodze to jest postępowania przed sądem powszechnym czy to w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym czy w drodze powództwa windykacyjnego czy też poprzez żądanie ustalenia prawa. Tymczasem Wojewoda W. orzekł co do części nieruchomości ziemskiej, nie zaś co do całości. Organ I instancji skupił się na badaniu związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią nieruchomości, do czego, zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw ani na podstawie obowiązujących przepisów, ani przepisów obowiązujących w dacie przejęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu [...] września 1944 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi wnieśli: J. K., E. M., A. G., J. B. J., J. J., J. K., J. T., D. T., J. T., P. T., E. Z., L. K., D. K., J. B., K. B., M. D., B. K., K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.1 pkt 1 kpa w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez przyjęcie, iż sprawa o stwierdzenie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, nie jest sprawą administracyjną, lecz należy do drogi postępowania cywilnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wojewódzki urząd ziemski (wojewoda) może orzekać jedynie co do całości, a nie co do części majątku oraz że organ ten ocenia jedynie obszar nieruchomości, nie zajmując się badaniem czy nieruchomość ze względu na swój charakter nie była "nieruchomością ziemską". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Ponadto należało zbadać czy dana nieruchomość w ogóle nadaje się do osiągnięcia celów reformy rolnej i czy nieruchomość taka powinna zostać faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów, co leży w kompetencji organu orzekającego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy – jako podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazał jedynie art. 138§1 pkt. 2 kpa jednakże uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 §1 kpa, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek umorzyć postępowanie jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalne. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się natomiast postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ ( tak m.in. Borkowski w Adamiak\Borkowki KPA Komentarz, 6,wyd.Warszawa 2005, Art. 105 Nb5). Organy administracji przyjęły, że wniosek skarżących o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie spór o prawa rzeczowe, dla rozpoznania których właściwy jest sąd powszechny a w konsekwencji uznały wszczęte postępowanie za bezprzedmiotowe. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w istocie do oceny jaka droga – postępowania przed sądem powszechnym czy przed organami administracyjnymi jest właściwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na jej nierolniczy charakter. Kwestia ta - w odniesieniu do zespołów pałacowo (dworsko)-parkowych była wielokrotnie przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne. W efekcie powyższego w wyniku rozpoznania kasacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. IVSA\Wa 353\04 wyłoniło się zagadnienie prawne, które zostało przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi NSA. Rozpoznając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów dnia 5 czerwca 2006r. podjął uchwalę (IOPS 2\06), wskazując, że przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej( Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że odwołanie się w §5 ust. 1 rozporządzenia "do art. 2 ust. 1 lit. e" podobnie jak to uczyniono w §6 i 7 i innych tego rozporządzenia służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Było o konieczne w celu identyfikacji, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono 5 kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej wyodrębnionych według kryterium podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. Tylko jedna z tych kategorii nieruchomości zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie §5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu ani z samego punktu oznaczonego lit. e lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia. Przepis At. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawną w przeciwieństwie do §5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy. Kryteria i warunki jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w §5 ust. 1 rozporządzenia zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e. Dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę cele reformy rolnej i zapis dekretu, że dla ich realizacji mają być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie. A więc nie chodzi o wszystkie nieruchomości lecz o pewną ich grupę wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e. Punkty a, b i c nie budzą raczej wątpliwości, że może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym tzw. grunty rolne skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych ora utworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej. Natomiast 2 następne punkty są wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż ziemskie np. pałaców, dworów itp. Nie zwraca się natomiast uwagi na to, że mowa jest o zarezerwowaniu odpowiednich "terenów" na realizację określonych celów a nie zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Natomiast próbę zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej dla potrzeb dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19.09.1990 r. ( W.3\89 OTK 1990 r. poz. 26 s.174). A zatem – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego -prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym ( mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga), które stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich łączy obszar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie §5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. A zatem wydając decyzje administracyjną w trybie tego przepisu organ administracji publicznej -a nie sąd powszechny- powinien zbadać wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. NSA – w uzasadnieniu omawianej uchwały stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu, że organ jest uprawniony tylko do badania czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dopuszczałoby jednocześnie możliwość przejęcie na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu czyli sprzeczne z prawem. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z zestawienia przepisów §5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że §5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". NSA zwrócił także uwagę na brzmienie ust. 1 §5 rozporządzenia, który określa przedmiot orzekania: " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam zwrot "nieruchomość" bez przymiotnika "ziemska" wskazuje, że nieruchomość, o której wyłączenie spod działania przepisów dekretu ubiega się strona jest nieruchomością ziemską należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie §5 chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych użyto by terminu w ust. 1 tego przepisu "nieruchomość ziemska" bo tylko taka mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e. Wobec tego Sąd – jak wynika z uzasadnienia uchwały przyjął, że przepisem szczególnym – w rozumieniu art. 2 §1 i art. 3 kpc – przekazującym orzekanie o tym czy dana nieruchomość odpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jest §5 rozporządzenia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku skarżących jest nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-pałacowy w D. należący niegdyś do S. K. i był to wyodrębniony obiekt o powierzchni [...] ha a zatem przedstawiony we wniosku jak i ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny był analogiczny do tego, na tle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący kasację przedstawił do rozpoznania zagadnienie prawne powiększonemu składowi. Art. 187 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż uchwała składu 7 sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazują na tryb postępowania w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów. Analiza przepisu art. 269 prowadzi do wniosku, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie jak to stanowi art. 187 P.p.s.a albowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w trybie przepisów art. 264 – 268 z pominięciem zasad określonych w art. 269 ( tj. przedstawienia nowego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi ). Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – wbrew dotychczasowej linii orzecznictwa sądowego w tym zakresie – związany był poglądem prawnym prezentowanym w omówionej wyżej uchwale. W konsekwencji powyższego Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz w zw. z §5 rozporządzenia wykonawczego do w\w dekretu poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących winien być rozpoznany na drodze postępowania przed sądem powszechnym albowiem wojewoda ocenia jedynie obszar nieruchomości nie zajmując się badaniem czy nieruchomość ze względu na swój charakter nie była "nieruchomością ziemską". W wyniku tego należało decyzję tę wyeliminować z obrotu prawnego a organ odwoławczy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniach. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.