II SA/Bk 859/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], II. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie I wyroku nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej J.O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Dnia [...] lipca 2004 r. D. i W.P. złożyli w Starostwie B. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowego przeznaczonego na samochód osobowy na działce o nr [...]/1 położonej przy ulicy T. [...] w Ł., a mającego być usytuowanym po granicy z działkami Nr [...] i [...]. Pierwsze dwie decyzje Starosty zatwierdzające przedłożony projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę (z dnia [...] września 2004 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r.) były w trybie odwoławczym, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J.O. – współwłaścicielki działki o numerze geodezyjnym [...], uchylone przez Wojewodę P. decyzjami z [...] listopada 2004 r. i z dnia [...] lutego 2005 r., a sprawy przekazywane były do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta B. po trzecim rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. po raz kolejny zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę spornego budynku garażowego na działce Nr [...]/1 przy granicy z działką Nr [...] i [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r. – oraz na treść § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zmianami) i stwierdził co następuje. Lokalizacja budynku garażowego spełnia wymogi zapisów zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem działka Inwestorów jest nieregularna, od drogi publicznej (ul. T.) ma dojazd szerokości 4,5 m na długości 22,5 m, a pozostała część ma kształt prostokąta o wymiarach 17,5 m x 9,4 m, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o wymiarach 9,0 m x 8,6 m, usytuowanym w odległości 4,0 m od granicy działki numer geodezyjny [...]/2 i 0,8 m od granicy działki numer geodezyjny [...]i zbliźniaczonym z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce numer geodezyjny [...]/2. Na przedmiotowej działce brak jest możliwości innego usytuowania garażu, bowiem na działkę nie ma innego dojazdu od drogi publicznej niż ten, który wykazano na projekcie zagospodarowania, a jej szerokość pozwala na usytuowanie obiektu po granicy bez konieczności prowadzenia postępowania zapisanego w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Projektant wykazał, że projektowany garaż budowany w miejscu rozebranego uprzednio budynku gospodarczego nie pogorszy warunków użytkowania na działce sąsiedniej. Ściana usytuowana po granicy jest ścianą murowaną, pełną bez otworów okiennych i drzwiowych z ogniomurem. Odprowadzenie wód opadowych jest przewidziane na własną działkę. W kwestii usytuowania budynku w odległości 1,0 m od własnego budynku mieszkalnego wyjaśnić należy, iż powierzchnia posiadająca klasę odporności ogniowej E w ścianie projektowanego budynku garażowego oraz w istniejącej ścianie budynku mieszkalnego nie przekroczy 65 % powierzchni w każdej ze ścian wobec czego budynki te mogą być zlokalizowane w odległości 1,0 m od siebie. Ponadto łączna powierzchnia wewnętrzna projektowanego budynku zaliczonego do III kategorii zagrożenia ludzi i istniejącego budynku mieszkalnego zaliczonego do IV kategorii zagrożenia ludzi nie przekracza dopuszczalnej strefy powierzchni pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na działce budynków co pozwala na taką ich lokalizację. Jednocześnie dodać należy, iż zgoda właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której projektowana jest budowa nie jest warunkiem koniecznym do uzyskania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest bowiem zapisów w tym zakresie, zarówno w prawie budowlanym jak i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Akcentując powyższe i wskazując na art. 35 prawa budowlanego organ I instancji nie znalazł podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji J.O. złożyła po raz kolejny odwołanie, wskazując w nim, że projektowany obiekt powinien zostać usytuowany na terenie wolnym znajdującym się po drugiej stronie istniejącego budynku mieszkalnego inwestorów. Skarżąca podniosła, iż samochód wjeżdżający do projektowanego garażu będzie zatruwał warzywa rosnące w jej ogródku jak też zakłócał spokój, ciągłymi wjazdami do garażu. Wyraziła obawę, iż w projektowanym budynku może powstać warsztat samochodowy, który dodatkowo utrudni użytkowanie działki sąsiedniej. Natomiast dnia [...] czerwca 2005 r. J.O. złożyła do Wojewody P. wyjaśnienie do odwołania, w którym zakwestionowała przebieg granicy pomiędzy własną działką a działką inwestorów. Zdaniem skarżącej istniejące ogrodzenie powinno pozostać przesunięte o 30 cm w stronę jej działki. Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 prawa budowlanego i stwierdził, że obecnie zebrany materiał dowodowy wykazuje, iż projektowana inwestycja jaką jest budowa garażu na samochód osobowy spełnia wymogi obowiązujących przepisów. Projekt budowlany omawianej inwestycji zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta i gminy Ł. oraz spełnia wymogi przepisu § 12 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany garaż jest uzupełnieniem podstawowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co wynika z ustaleń prawa miejscowego. Położenie jak i wielkość działki, na której projektowany jest garaż nie pozwalają na jego inną lokalizację. Jest to jedyne miejsce, w którym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i warunkami technicznymi istnieje możliwość realizacji omawianej inwestycji. Lokalizacja projektowanego budynku garażowego w głębi działki od strony zachodniej, co podnosi skarżąca w odwołaniach, nie jest możliwa gdyż do tej części działki nie ma bezpośredniego dojazdu od ulicy T. – drogi publicznej. Nadto projekt wskazuje, iż spełnione zostały ustalenia § 13 art. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i projektowany garaż swoim usytuowaniem nie przesłoni dostępu materialnego światła do pomieszczeń mieszkalnych skarżącej. Budowa projektowanego obiektu w niczym nie ograniczy sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Właściciele czy też użytkownicy działek sąsiednich będą mogli w przyszłości na swych nieruchomościach wznieść obiekt o podobnym przeznaczeniu, jak też inny obiekty budowlany zachowując obecnie obowiązujące przepisy. Projektowany garaż będzie miał wysokość 4,75 m od poziomu terenu, zatem nie przekracza wysokości 7,0 m ustalonej w cytowanym wyżej prawie miejscowym. Ponadto projektowany garaż przeznaczony będzie do garażowania samochodu, bez możliwości świadczenia jakichkolwiek usług. Inwestorzy więc będą zobowiązani użytkować go zgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego przebiegu granicy między działkami Nr [...]/1 a [...], Wojewoda podkreślił, że inwestorzy wykazali się tytułem prawnym do władania nieruchomością Nr [...]/1 i tym tytułem prawnym związany jest organ architektoniczno – budowlany. Skarżąca zaś pomimo wezwania do dostarczenia dokumentu potwierdzającego niewłaściwy przebieg granicy, nie dostarczyła orzeczenia właściwego organu lub sądu powszechnego potwierdzającego ten fakt. Nie było więc przesłanek do zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 kpa do czasu rozstrzygnięcia kwestii przebiegu granicy. Podkreślenia wymaga – jak podał Wojewoda – iż projekt zagospodarowania działki został sporządzony na podkładzie geodezyjnym wykonanym przez uprawnionego geodetę i aktualnym na dzień [...] kwietnia 2004 r., co spełniało wymogi § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U Nr 25, poz. 133 z 1995 r.). Z tego względu w przedmiotowej sprawie przy przedłożonym przez inwestorów tytule prawnym do nieruchomości w postaci złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zachodziły przeszkody do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę. Końcowo Wojewoda stwierdził, że projektowany garaż jako nie objęty wykazem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie stanowił zagrożenia dla zdrowia osób zamieszkałych na sąsiednich działkach ani też dla środowiska. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego J.O. wyraziła po raz kolejny sprzeciw wobec budowy garaży przy granicy z jej nieruchomością podważając przebieg granicy między działką Nr [...]/1 a [...]. Zdaniem skarżącej linia płotu nie odzwierciedla właściwej granicy co potwierdza dołączony do skargi wyrys geodezyjny według stanu na dzień 7 lipca 1987 r. Skarżąca dodaje, że wystąpiła z wnioskiem o rozgraniczenie w dniu [...] sierpnia 2005 r. tj. już po wydaniu decyzji odwoławczej. Ustanowiony z urzędu dla skarżącej pełnomocnik – pismem procesowym z dnia [...] lutego 2006 r. (k. 93 akt sądowych) podniósł nadto zarzut nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na przeprowadzenie go bez udziału następców prawnych J.O., który nie żyje prawie od 9 lat a mimo to był przez organ traktowany jako strona postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż na datę rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę nie było podstaw do podważenia prawidłowości przebiegu granicy między nieruchomością inwestorów i skarżącej, wykazanej na kopii mapy zasadniczej, na której opracowano projekt zagospodarowania działki inwestorów dla potrzeb budowy spornego garażu. Wojewódzki Sąd administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu ujawnionego w postępowaniu sądowym faktu, iż postępowanie administracyjne w sprawie toczyło się z udziałem osoby nieżyjącej a tym samym nie mającej zdolności prawnej a w konsekwencji i zdolności do czynności prawnych. Nie ulega wątpliwości, że traktowany jako strona postępowania administracyjnego J.O. nie żyje od [...] kwietnia 1997 r. (vide: odpis aktu zgonu – k. 81 akt sądowych) a zatem nie mógł być stroną tego postępowania już od momentu jego wszczęcia wnioskiem inwestorów z [...] lipca 2004 r. Prawdą jest, ze organy architektoniczno – budowlane obu instancji nie dysponowały wypisem z rejestru gruntów uwzględniającym zmianę w zakresie następstwa prawnego po wyżej wymienionym albowiem stosowna zmiana nie została jeszcze wprowadzona do ewidencji, tym niemniej powyższa okoliczność nie zmienia obiektywnego faktu nieważności prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej. Każdy przypadek nieprawidłowego ustalenia zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ administracji publicznej jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od przyczyny owego ustalenia. Stroną postępowania administracyjnego jest bowiem jedynie każdy podmiot wymieniony w art. 29 kpa, rozpatrywanym w związku z art. 30 kpa, co w odniesieniu do osób fizycznych oznacza osoby fizyczne mające zdolność prawną w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, o ile przy tym oczywiście mają interes prawny do występowania w danej sprawie na prawach strony to jest odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 kpa. Kwestia nieważności orzeczeń administracyjnych rozstrzygających o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej jest w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przesądzona (vide: między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2002 r. sygn. I SA 428/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r. sygn. I SA 2462/99 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2001 r. sygn. II SA/Gd 2089/98). W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot strony postępowania administracyjnego nie przysługiwał J.O. ale jego następcom prawnym to jest: J.O., S.O., B.J., I.R. oraz T.G. i to z ich udziałem powinno było być prowadzone postępowania administracyjne. Sąd administracyjny, którego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności orzeczeń organów administracji publicznej, to jest sprawdzenie ich przez pryzmat prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego, nie może pominąć uwzględnienia w sprawie opisanego wyżej faktu ujawnienia braku zdolności prawnej jednej ze stron postępowania administracyjnego. Konsekwencją konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 29 i 30 kpa, stanie się to, że o dopuszczalności kontynuowania spornej budowy będzie musiał się wypowiedzieć organ nadzoru budowlanego, albowiem dalsze postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę z racji przystąpienia inwestorów do realizacji inwestycji w oparciu o ostateczne przyzwolenie (teraz wyeliminowane), stanie się bezprzedmiotowe. To organ nadzoru budowlanego dokona zatem teraz oceny ewentualnego wpływu dla kontynuowania inwestycji okoliczności rozgraniczenia nieruchomości skarżącej z nieruchomością inwestorów, przeprowadzonego już po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz orzeczenie przez sąd na wniosek o zwrocie przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej przez radcę prawnego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.