II OSK 1762/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 82/06 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 82/06, w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Burmistrz Miasta i Gminy J. decyzją z dnia [...] września 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce gruntu nr [...] położonej we wsi Ł., gmina J., należącej do H. i K. W., w sposób szkodliwie wpływający na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność K. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] maja 2003 r. poprzedni właściciele działki nr [...], A. i M. W., w związku z zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, zostali zobowiązani do wykopania na swojej działce rowu odpływowego biegnącego wzdłuż granicy z działką numer [...], od źródła po trasie rurociągu [...], o długości 12 m w taki sposób, aby rów ten łączył się z istniejącym już rowem ze zlewni biegnącym w poprzek działki [...] do drogi gminnej L. – Ł. Rów ten miał mieć 50–60 cm głębokości, nachylenie skarp 1:1,5 i szerokość dna – 50 cm. Ponadto A. i M. W. zostali zobowiązani do pogłębienia istniejącego rowu ze zlewni do szerokości 50 cm przy dnie, nachylenia skarp 1:1,5 i głębokości 50–80 cm oraz wykonania w istniejącym od strony działki nr [...] ogrodzeniu otworu dostosowanego do wymiarów rowu ze zlewni zabezpieczonego siatką lub kratą. Organ ustalił następnie, że właściciele nieruchomości oznaczonej numerem [...] wykonali decyzję z dnia [...] maja 2003 r. ponieważ na wysokości źródła wykonali studzienkę drenarską oraz biegnący od niej rów odpływowy o długości 12 m, głębokości 60 cm i szerokości dna około 50 cm, który łączył się z rowem ze zlewni biegnącym w poprzek działki nr [...]. W rowie odpływowym został umieszczony sączek o przekroju 160 mm z obsypką żwirową. Ustaleń tych organ dokonał na podstawie oględzin z dnia [...] września i [...] listopada 2003 r. Ponadto organ ustalił, że w 2004 r. umieszczony w rowie odpływowym sączek z obsypką żwirową został zasypany przez M. W. Powyższy fakt spowodował wszczęcie na wniosek K. T. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nowego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W toku tego postępowania organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, które potwierdziły ustalenia oględzin z 2003 r., a ponadto, dzięki przeprowadzeniu ich po ulewnym deszczu wykazały, że wykonane przez M. W. urządzenia spełnią swoje zadania w zakresie zapobiegania zalewaniu nieruchomości K. T. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził również, że Burmistrz Miasta i Gminy J., już po zasypaniu rowu odpływowego zasięgnął opinii tego samego biegłego, który sporządził w 2001 r. ekspertyzę w tej sprawie, i który uznał istniejące w 2005 r. rozwiązanie za prawidłowe. Organ ustalił także, że A. i M. W. zbyli nieruchomość oznaczoną numerem [...] na rzecz H. i K. W. W oparciu o takie ustalenia organ II instancji uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy J. o umorzeniu postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce gruntu nr [...] jest prawidłowa. Organ II instancji nie podzielił stanowiska K. T., iż zasypanie rowu odpływowego stanowiło naruszenie stosunków wodnych i było sprzeczne z decyzją z [...] maja 2003 r. Zdaniem organu z decyzji tej nie wynikało, że przedmiotowy rów ma pozostać otwarty, bo określenie jego parametrów miało wskazywać w jakim rowie, tj. o jakich wymiarach ma być umieszczony rurociąg, a sam rurociąg nie mógł być umieszczony na powierzchni gruntu i nie zasypany, choćby z obawy przed rozsadzeniem go w zimie przez zamarzającą wodę. Organ odwoławczy stwierdził również, że popełnione przez organ I instancji uchybienia proceduralne, polegające na przekroczeniu określonych w K.p.a. terminów załatwienia sprawy, nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. T. zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że niezależnie od kwalifikacji urzędnika przeprowadzającego oględziny miejsca sporu, do oceny zakłócenia stosunków wodnych na gruncie należy posiadać wiedzę szczegółową, którą posiada biegły z zakresu stosunków wodnych. W ocenie skarżącego nie zwracając się do takiego biegłego organ administracji nie wyjaśnił istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 82/06, uznał, że skarga jest zasadna, bowiem dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść przepisów art. 7, 77 § 1, 79, art. 81 i art. 84 K.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące wykonania rowu z sączkiem oraz pozostawienia w nim po zasypaniu rowu tegoż sączka. Za przedmiot niniejszego postępowania Sąd uznał domniemaną zmianę stanu wody na gruncie polegająca na zasypaniu istniejącego rowu odpływowego. Ustalenie organów obu instancji, że zmiana stanu wody na działce H. i K. W., polegająca na zasypaniu istniejącego rowu odwadniającego, nie wpływa szkodliwie na sąsiednią nieruchomość należącą do skarżącego, było zdaniem Sądu I instancji przedwczesne i nie oparte na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Sąd nie podzielił również poglądu, że z decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nie wynikało, aby koniecznym elementem jej realizacji było wykonanie i pozostawienie otwartego rowu odpływowego z rurociągiem. Sąd wskazał na różnice między urządzeniami odwadniającymi, jakimi są rowy melioracyjne i rurociągi, którymi odprowadzana jest woda. Ponadto Sąd stwierdził, że nie można przyjąć, aby dwa z podanych w tej decyzji parametrów rowu odpływowego, tj. szerokość dna rowu i nachylenie skarp, służyły do określenia wymiarów rowu, w którym miała być umieszczona rura. Sąd uznał, że jeżeli sensem tej decyzji było zakopanie rury pod ziemią to wystarczającym do ścisłego wykonania takiego zalecenia było by określenie głębokości, na jakiej rura ma być zakopana. Sensu wykonywania rowu o określonej szerokości i nachyleniu skarp w celu umieszczenia w nim zasypanej następnie rury nie może nadać również twierdzenie, jakoby rów taki po wypełnieniu go materiałem przepuszczalnym miał pełnić również rolę odprowadzającą wodę. Ponadto Sąd I instancji uznał, że tylko z pisma z dnia [...] lutego 2003 r. przesłanego przez Burmistrza J. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynika, że w dniu [...] grudnia 2003 r. została przeprowadzona konsultacja z B. Z., autorem ekspertyzy dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na gruncie we wsi Ł. pod L., opracowanej w październiku 2001 r., który miał stwierdzić, że instalacja wykonana przez M. W. zapewni właściwe odprowadzenie wody. Twierdzenie to nie jest jednak, w ocenie Sądu, poparte żadnym dokumentem, a w szczególności pisemną opinią biegłego, protokołem jego przesłuchania, czy choćby notatką urzędową. Sąd stwierdził zatem, że przeprowadzona w sprawie domniemana konsultacja z biegłym, nie mogła być uznana za wymieniony w art. 75 § 1 K.p.a. środek dowodowy, ponieważ przy jej przeprowadzaniu nie zostały zachowane podstawowe zasady postępowania dowodowego (art. 79 oraz 81 K.p.a.). Sąd podał przykładowo, że ocena czy zasypanie rowu wpływa szkodliwe na grunt K. T. nie może polegać jedynie na stwierdzeniu, nawet kilkakrotnym i nawet po ulewnym deszczu, że nieruchomość skarżącego nie jest zalewana. Jak wynika bowiem choćby ze znajdującej się w aktach ekspertyzy biegłego z października 2001 r., do oceny wskazanej okoliczności konieczne jest m.in. przeprowadzenie obliczeń hydrologicznych wielkości przepływów ze zlewni o pow. 0,73 km2, wiedza na temat ilości wody koniecznej do odprowadzenia z deszczów nawalnych, a także na temat częstotliwości występowania takich deszczów. Ekspertyza ta nie mogła zdaniem Sądu, być wystarczającą podstawą do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, ponieważ została sporządzona ponad 4 lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji i nie odnosi się to zmiany stanu wody na gruncie wynikłej z zasypania rowu odpływowego, co jak wyżej ustalono było przedmiotem niniejszej sprawy. W ocenie Sądu konieczne w związku z tym było zlecenie biegłemu sporządzenia nowej opinii, bądź, co najmniej, przesłuchanie biegłego, który sporządził ekspertyzę z października 2001 r. przy zachowaniu zasad postępowania dowodowego o jakich mowa w art. 79, 81 i 84 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji, dotyczącym obowiązku zasięgnięcia opinii biegłego, nie można się zgodzić. Skarżące Kolegium wskazało na treść art. 84 § 1 K.p.a., który mówi o możliwości zwrócenia się przez organ do biegłego o wydanie opinii. W skardze kasacyjnej podniesiono, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. W sprawie zaś dokonane zostały dwukrotnie oględziny nieruchomości, w tym jedne z nich przeprowadzono po okresie ulewnych deszczy, i nie stwierdzono w ich trakcie, by dochodziło do zalewania nieruchomości K. T., to tym samym, znając warunki hydrologiczno-geologiczne terenu ustalone w opinii biegłego z wcześniejszego postępowania, należało przyjąć, iż rzeczywiście takiego zalewania nieruchomości nie było. A skoro tak, to nie było w ocenie Kolegium potrzeby sięgania do opinii biegłego, stan sprawy był bowiem wyjaśniony na tyle, aby można było wydać w sprawie decyzję. Skarżące Kolegium zwróciło również uwagę na twierdzenie Sądu I instancji, iż "ocena czy zasypanie rowu wpływa szkodliwie na grunt K. T. nie może polegać jedynie na stwierdzeniu, nawet kilkakrotnym i nawet po ulewnym deszczu, że nieruchomość skarżącego jest zalewana. Jak wynika bowiem choćby ze znajdującej się w aktach ekspertyzy biegłego z października 2001 r., do oceny wskazanej okoliczności konieczne jest m.in. przeprowadzenie obliczeń hydrologicznych wielkości przepływów ze zlewni o pow. 0,73 km2 [...]". Kolegium podniosło, że dla okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy problem zlewni nie ma znaczenia, w niniejszej sprawie chodzi bowiem o wykonaną przez Pana T. studnię ujmującą wody ze źródła, która to woda płynie dalej rurociągiem PCV. Skarżące Kolegium podniosło, że jeżeli stwierdzenie Sądu potraktować jako zalecenie dla organu co do kierunków postępowania dowodowego, to okaże się, że organ ten musiałby prowadzić postępowanie – zlecić wykonanie opinii – także co do przedmiotu, który nie jest objęty niniejszym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 127, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 74 oraz 84 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji Kolegium mimo braku przesłanek z ww. przepisów K.p.a. Zarzut powyższy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie może budzić wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgodnie z podstawowymi zasadami procesu administracyjnego wynikającymi z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ składający niniejszą skargę kasacyjną na zasadzie polemiki z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzi, iż wymogów kreowanych wyżej wskazanymi przepisami dopełnił, mimo iż nie potwierdza tego materiał dowodowy zebrany w sprawie. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważa, iż w sprawie brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotu postępowania, a mianowicie czy jest nim niewykonanie lub wadliwe wykonanie decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nakładającej obowiązek usunięcia zakłóconych stosunków wodnych na gruncie, czy też nowe ich zakłócenie wynikające z faktu zasypania rowu. W ocenie Sądu zważywszy na chronologię zdarzeń i przeprowadzonych dowodów z oględzin należy stwierdzić, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była kontrola wykonania decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2003 r. lecz nowa zgłoszona przez K. T. zmiana stosunków wodnych na gruncie polegająca na zasypaniu rowu odpływowego - wykonanego wcześniej przez M. W. zgodnie z ww. decyzją Burmistrza. Organ prawidłowo ustalił, że decyzja z dnia [...] maja 2003 r. została wykonana, a zatem ponowne badanie tej okoliczności nie byłoby celowe. Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy późniejsze działania stron mogły stanowić zmiany stosunków wodnych na gruncie, co w konsekwencji stanowiłoby podstawę przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229). Potwierdzenie w toku postępowania, że nastąpiła w skutek działania właściciela gruntu zmiana stosunków wodnych wpływająca szkodliwie na grunty sąsiednie daje podstawę: wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi do nakazania w drodze decyzji właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zasadnie Sąd I instancji uznał, iż przedwczesne bo nie wyjaśnione do końca było ustalenie przez organ, że zmiana na gruncie H. i K. W. spowodowana zasypaniem rowu odwadniającego nie wpływa szkodliwie na sąsiednią nieruchomość K. T. Także zasadny zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest brak aprobaty poglądu organu, że z decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nie wynikała konieczność pozostawienia otwartego rowu odpływowego z rurociągiem o średnicy 100 mm po wykonaniu decyzji. Przekonująca jest także argumentacja stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowana w uzasadnieniu wyroku co do powyższych kwestii. Słusznie też Sąd podkreślił, iż organy nie miały podstaw do stwierdzenia, iż zasypanie rowu odwadniającego nie stanowiło problemu odprowadzania wody – z powołaniem się na ekspertyzę biegłego wykonaną przed wydaniem decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2003 r. W aktach sprawy brak opinii biegłego, brak też dowodu z przesłuchania go w sprawie na temat wpływu zasypania rowu na skuteczność odwadniania gruntu. Istnieje tylko pismo Burmistrza J. do Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2003 r. informujące o konsultacji przeprowadzonej z biegłym B. Z., który wykonywał w 2001 r. ekspertyzę dotyczącą zakłócenia stosunków wodnych na gruncie we wsi Ł. pod L. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu orzekającego, iż ani pismo na k. 20 akt, ani konsultacja z biegłym nie może stanowić żadnego dowodu w sprawie. Nie jest to ani dowód z dokumentu, ani z opinii, ani z przesłuchania świadka, ani z oględzin. O przeprowadzeniu dowodu ze wskazaniem terminu i miejsca w odniesieniu do przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin w myśl art. 79 § 2 K.p.a. muszą być informowane strony dla zapewnienia im prawa udziału we wszystkich czynnościach procesowych. Słuszne jest stanowisko Sądu, że skoro biegły wypowiadał się w 2001 r. na temat zakłócenia stosunków wodnych na spornym gruncie przez M. W. i jego opinia stanowiła podstawę do wydania decyzji Burmistrza – to celowe było wydanie opinii przez tegoż biegłego – ustalającej czy zasypanie rowu odpływowego na jego gruncie powodować może zmianę stanu wody na gruncie w terenie nieruchomości stron i czy zmiany te wpływają szkodliwie na grunt K. T. Rozstrzygnięcie tych kwestii wymagało wiadomości specjalnych, gdyż jak słusznie zauważył Sąd orzekający zakres wiadomości i doświadczenia zawodowe pracowników organu zajmujących się sprawami ochrony środowiska mogą nie być wystarczające dla oceny powyższych faktów. Równocześnie też organ nie mógł opierać żadnych ocen na ekspertyzie biegłego Z. sporządzonej w 2001 r., tj. 4 lata przed wydaniem decyzji i nie odnoszącej się do tematyki zmiany wody na gruncie spowodowanej zasypaniem rowu odwadniającego. Powyższe rozważania i stanowisko ocenne Sądu pierwszej instancji w pełni uzasadniają przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie podzielona ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej. Z mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.