II FSK 1680/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Grzelak, Sędziowie NSA Grzegorz Borkowski (sprawozdawca), Włodzimierz Kubiak, Protokolant Honorata Klósek, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 61/06 w sprawie ze skargi Województwa O. na decyzję Ministra Finansów z dnia 28 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Województwa O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 4600 (cztery tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Stan sprawy przedstawiał się następująco: 1). Zaskarżoną decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody O. z dnia 11 sierpnia 2005 r., którą Wojewoda nakazał Województwu O. zwrot do budżetu państwa dotacji w kwocie 141.000 zł przyznanej na podstawie umowy w celu dofinansowania z budżetu państwa zadania pod nazwą "Lokalne ożywienie gospodarcze - zrób to sam - znajdź pracę lub załóż własną firmę", ujętego w Kontrakcie dla Województwa O. na rok 2004, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazano, art. 93 a ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26. 11. 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 nr 15, poz. 148 ze zm. dalej u.f.p). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie umowy z dnia 7 lipca 2004 r. zawartej pomiędzy Zarządem Województwa O., a Stowarzyszeniem B., Zarząd Województwa przyjął do realizacji w ramach Kontraktu dla Województwa O. na rok 2004 zadanie, które miało być realizowane przez Stowarzyszenie. Wojewoda O. zawarł z Samorządem umowę wykonawczą w przedmiocie dofinansowania ze środków budżetu wymienionego zadania. W umowie wykonawczej Wojewoda zobowiązał się do przekazania Samorządowi Województwa O. dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie wymienionego zadania natomiast Zarząd Województwa O. zobowiązał się przekazać na realizację tego zadania kwotę w takiej samej wysokości. Biuro Zarządzania Funduszami Europejskimi Urzędu Wojewódzkiego przeprowadziło w Urzędzie Marszałkowskim Województwa O. doraźną kontrolę problemową w zakresie realizacji zadania, w wyniku której ustaliło, że Stowarzyszenie B. wykorzystało otrzymaną dotację niezgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda przyjął, powołując się na wynik tej kontroli, że całość realizowanego zadania została wykonana w sposób niezgodny z postanowieniami umowy oraz, że żaden z określonych w tej umowie celów zadania nie został osiągnięty w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. Z uwagi na te ustalenia organ orzekł o obowiązku zwrotu przez Województwo O. całości otrzymanej dotacji wraz z odsetkami. 2). W odwołaniu od tej decyzji Województwo O. podniosło, że z treści w/w umowy wynika, iż podmiotem realizującym zadanie którego dotyczy niniejsza sprawa jest Stowarzyszenie B. Z tego powodu decyzja powinna zostać skierowana do wymienionego stowarzyszenia jako podmiotu otrzymującego dotację na realizację zadania przewidzianego w kontrakcie. Województwu O. nie można było przypisać wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem ponieważ wydatkowanie takie nastąpiło niezależnie od jego woli. Województwo doszło zatem do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym organ pominął Stowarzyszenie B., które w ocenie odwołującego się było stroną tego postępowania. 3). Utrzymując w mocy decyzję Minister Finansów stwierdził, że stroną postępowania w niniejszej sprawie było Województwo O., gdyż to Województwo otrzymało dotację z budżetu państwa a Stowarzyszenie B. było jedynie podmiotem, któremu województwo powierzyło realizację zadania na które przyznano mu dotację. Województwo O. na podstawie art. 129a u.f.p. może dochodzić zwrotu dotacji, której dotyczy decyzja organu pierwszej instancji od wymienionego Stowarzyszenia. Kontrakt oraz umowy z dnia 7 lipca 2004 r. zwierały zapisy na podstawie których Województwo O. mogło kontrolować sposób wykorzystania dotacji przez wymienione stowarzyszenie. 4). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 kpa, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dotacja, której dotyczy zaskarżona decyzja została udzielona przez wojewodę działającego jako dysponent części budżetu. Udzielenie dotacji w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie umowy, której stronami byli Wojewoda O. i Województwo O.. Na mocy tej umowy powołany został stosunek prawny, którego stronami były wymienione podmioty, konsekwencją tego było również to, że stroną postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 1. 93a ust. 1 u.f.p. był podmiot któremu dysponent udzielił dotacji to jest Województwo Opolskie. Z treści powołanego przepisu oraz przepisów art. 93 u.f.p. wynika, że adresatem decyzji o obowiązku zwrotu dotacji może być wyłącznie podmiot, któremu dysponent przydzielił dotację. Z treści umowy wykonawczej wynika, że podmiotem, który od Wojewody otrzymał dotację, było Województwo O., a zatem to ten podmiot był stroną postępowania w niniejszej sprawie. Jednakże, w ocenie sądu, organ na podstawie art. 28 k.p.a. obowiązany był uznać także Stowarzyszenie B. za stronę postępowania. Wymienione Stowarzyszenie miało oparty na normach prawa cywilnego interes w wykazaniu, że dotacja, której dotyczy niniejsza sprawa została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, gdyż stwierdzenie przez organy, że dotacja ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem rodziłoby po stronie Stowarzyszenia odpowiedzialność odszkodowawczą z tytułu nieprawidłowego wykonania umowy na mocy, której otrzymało dotację. W rozpoznanej sprawie organy prowadziły postępowanie administracyjne wyłącznie z udziałem jednostki samorządu terytorialnego nie bacząc na to, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na obowiązki wynikające z norm prawa cywilnego innego podmiotu. Z tego względu należało stwierdzić, że organy z naruszeniem art. 28 k.p.a. prowadziły postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i w wyniku tego naruszenia Stowarzyszenie B. bez własnej winy pozbawione zostało udziału w postępowaniu. Poza granicami zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji nie zawierały uzasadnienia faktycznego. 5). Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez błędną interpretację definicji strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 93 i art. 93a w związku z art. 118 i art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną interpretację polegającą na nietrafnym przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowym postępowaniu Minister Finansów mógł zastosować przepisy dotyczące postępowania w obrębie budżetu jednostek samorządu terytorialnego. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez pominięcie przedstawionych w odpowiedzi strony na skargę argumentów, które w sposób jednoznaczny wskazywały podstawy prawne podjętej przez Ministra Finansów decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy o finansach publicznych regulują wyłącznie stosunki publiczno-prawne między dysponentem budżetu państwa, jakim był Wojewoda udzielający dotacji, a beneficjentem, jakim była w omawianym przypadku jednostka samorządu terytorialnego. Jednostka ta otrzymała dotację z budżetu państwa i tylko ta jednostka mogła być stroną decyzji o udzieleniu dotacji. Z powyższego wynika, że stroną do której była z kolei adresowana decyzja o zwrocie dotacji mogło być wyłącznie Województwo O., które dotację otrzymało. Podkreślono, że w niniejszej sprawie trudno wykazać interes prawny Stowarzyszenia. Sporna dotacja była wydatkiem budżetu państwa, a dla budżetu Województwa O. stanowiła dochód, w ramach którego należało sfinansować określone w umowie zadanie z jednoczesnym zaangażowaniem własnych środków finansowych Województwa. Zupełnie odrębną sprawą był sposób realizacji zleconego zadania przez Województwo O. Jednostka samorządu terytorialnego w ramach przyznanych jej z mocy prawa kompetencji ma swobodny wybór formy i sposobu realizacji finansowania zadania. Jakakolwiek ingerencja organu administracji rządowej stanowiłaby niedopuszczalną uzurpację. Była to więc odrębna operacja finansowa w formie wydatku z budżetu Województwa O., z którego na podstawie art. 118 przywołanej ustawy o finansach publicznych udzielono dotacji Stowarzyszeniu B., zlecając mu zadanie w sporządzonej odrębnej umowie. W związku z powyższym, Województwo O. posiadało odrębną podstawę prawną zarówno do udzielenia dotacji Stowarzyszeniu jak i do nakazania jej zwrotu. 6). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo O. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, popierając zasadność wyroku sądu pierwszej instancji. II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 1). Przyjęcie, że stowarzyszenie B. powinno być stroną tego postępowania i to na zasadzie "współuczestnictwa koniecznego" nie ma oparcia w treści art. 28 kpa. W myśl tego przepisu "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Druga część tego przepisu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż nikt nie żądał "czynności organu". Jeśli chodzi o stowarzyszenie B. jest poza sporem, że decyzja o zwrocie dotacji nie nakładała na nie żadnego obowiązku. Przeciwstawieniem "obowiązku" w art. 28 kpa jest "interes prawny". Pojęcie interesu prawnego było już wielokrotnie wyjaśniane zarówno w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 14 i następne) jak i w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93 z komentarzem J. Lipowicz i A. Agopszowicza, Glosa 1996/1/5). Rekapitulując wyrażone tam poglądy należy przyjąć, że stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, z uwagi na interes prawny, będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 kpa, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej. Co więcej brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Nie podlega dyskusji, że decyzja o zwrocie dotacji mogła być skierowana wyłącznie do Województwa O., a nie do Stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie mogło oczekiwać skonkretyzowania w tej decyzji jakiejkolwiek korzyści na podstawie obowiązującego prawa. Nie jest zatem stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a odmienny pogląd, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, wynika z błędnej interpretacji tego przepisu. 2). Za całkowicie chybiony natomiast należało uznać zarzut naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych (z 1998 r.). Sąd wymienił wprawdzie art. 93 i 93a tej ustawy ale tylko dla wykazania, że Województwo O. jest stroną postępowania, jednakże treści tych przepisów nie wyjaśniał. W uzasadnieniu wyroku nie sposób doszukać się przypisanego sądowi (w zarzucie 1b) poglądu. 3). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa jest uzasadniony. Sąd był zobowiązany, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, odnieść się także do stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w odpowiedzi na skargę, "wspartego" dołączonym do niej odpisem wyroku NSA. Gdyby Sąd to stanowisko należycie rozważył być może nie popełniłby błędu, o którym mowa wyżej (pkt 1). Natomiast brak w ustawie jednostki redakcyjnej – art. 145 ust. 1 pkt 2 powołany w związku z art. 141 § 4 ppsa. 4). Minister Finansów podniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a ppsa, którego sąd nie wskazał jako podstawy uchylenia wyroku. Nie oznacza to jednak, że jest to zarzut bezprzedmiotowy, gdyż koresponduje on z zarzutem naruszenia art. 28 kpa. Wprawdzie z wywodów sadu i podstawy prawnej wyroku (lit. b i c) wynika, że Sąd uznaje ten artykuł za przepis prawa procesowego, to jednak, gdy chodzi o obowiązek czy interes prawny strony jest to przepis prawa materialnego. Trafnie zatem wskazano w zarzucie jednostkę redakcyjną przepisu oznaczoną lit. a). Naruszenie tego przepisu było konsekwencją błędnej interpretacji art. 28 kpa. 5). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również – w odniesieniu do przypisanego obu decyzjom braku uzasadnienia faktycznego – że wyniki kontroli nie były przez kontrolowanego zakwestionowane. Do tej – istotnej wprawdzie – kwestii sąd kasacyjny nie mógł się odnieść wobec nie wskazania przepisu, który sąd pierwszej instancji mógłby przez to naruszyć (art. 183 § 1 ppsa). 6). Uwzględnienie skargi kasacyjnej uzasadnia zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów tego postępowania, na które składają się" - wpis sądowy – 1.000 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika – 3.600 zł. Mając powyższe na uwadze należało na postawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt ppsa orzec jak w sentencji.