I SA/Wa 82/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. N., G. N., H. S., K. S. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3 zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. N., G. N., H. S., K. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] maja 1956 r., nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w L. przy ul. [...]. Z ustalenia organu wynika następujący stan sprawy: Orzeczeniem z dnia [...] października 1955 r. Prezydium Rady Narodowej m. L. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w L. przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] oznaczone na planie jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiące w dacie wywłaszczenia własność S. D., K. N. oraz W. S. Po rozpatrzeniu odwołania S. D., K. N. i W. S. od powyższego orzeczenia Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej m. L. decyzją z dnia [...] maja 1956 r. utrzymała w mocy wymienione orzeczenie. Spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości: A. N., K. S., H. S. i G. N. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1956 r. i orzeczenia z dnia [...] października 1955 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] maja 1956 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że poddane kontroli nadzorczej rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Celem wywłaszczenia nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] była budowa szpitala [...]. Zezwolenie nr [...] na nabycie nieruchomości przez Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wydał Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...] lipca 1954 r. Jednocześnie zezwolono na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. Inwestycja oraz tryb postępowania zostały również zatwierdzone zezwoleniem Ministra Zdrowia z maja 1954 r., nr [...] i potwierdzone przez Prezydium Rady Narodowej m. L. w opinii z dnia [...] września 1952 r. oraz zaświadczeniu lokalizacji z dnia [...] lutego1952 r., nr [...]. Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział [...] w dniu [...] grudnia 1954 r. wniosło o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Wniosek ten był kompletny i zgodny z wymogami art. 17 powołanego dekretu. Decyzją Powiatowej Rady Narodowej m. L. z dnia [...] stycznia 1955 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe i powiadomiono o wszczęciu postępowania strony. W dniu [...] stycznia 1955 r. właściciele nieruchomości złożyli sprzeciw, co bezspornie wskazywało, że zostali skutecznie poinformowani o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy nie zachowała się kopia wezwania do odsprzedania nieruchomości. Z dokumentacji archiwalnej w zakresie wniosku o wywłaszczenie wynikało natomiast, że wezwanie do zawarcia umowy z właścicielami nieruchomości było dokonane zarówno w drodze publicznego ogłoszenia jak i osobiście. Do zawarcia umów jednak nie doszło. Z akt archiwalnych wynikało także, że wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły wszystkich posiadanych nieruchomości, a dochody właścicieli nie pochodziły w głównej mierze z ogrodnictwa, zaś były jedynie dodatkowym źródłem dochodu. Nie było zatem konieczne wskazywanie nieruchomości zamiennej. Przed wydaniem kwestionowanego orzeczenia, w wyniku zgłoszonego w dniu [...] września 1955 r. sprzeciwu, została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa z udziałem właścicieli nieruchomości. W kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] października 1955 r. wskazano przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz właścicieli nieruchomości, a także podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie oraz uzasadniono przyczyny nie uwzględnienia sprzeciwu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu, uznać należało, że orzeczenie spełnia wymogi prawne określone w art. 21 powołanego dekretu. Brak innych dokumentów uniemożliwił pełną ocenę legalności przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego. Tym samym nie można było uznać, iż poddane kontroli orzeczenie i wydana w II instancji decyzja naruszają prawo w stopniu rażącym, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby przedmiotowe orzeczenia naruszały inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2005 r. A. N., K. S., H. S. i G. N. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że wezwanie do odstąpienia przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane bez określenia proponowanej ceny, co nie mogło być prawnie skuteczne. Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 ww. dekretu. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpatrzeniu ww. wniosku, nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wymieniony organ podzielił argumentację przedstawioną we wcześniejszym rozstrzygnięciu Ministra Infrastruktury. Odnosząc się do zarzutów wniosku odwoławczego podniósł, że ubiegający się o wywłaszczenie - Prezydium Rady Narodowej m. L. Wydział [...] uzyskał zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli do sprzedaży nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono poszukiwania w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta L. i Archiwum Akt Nowych. Jednakże w zasobach tych archiwów nie zachowała się kopia wezwania do odstąpienia nieruchomości, a wobec nie przedstawienia przez wnioskodawców innych dowodów nie było możliwe dokonanie oceny przedmiotowego wezwania. Z dokumentacji archiwalnej dotyczącej wniosku o wywłaszczenie wynikało natomiast, że wezwanie było dokonane zarówno w drodze publicznego ogłoszenia jak i osobiście. Do zawarcia umów jednak nie doszło. Z akt archiwalnych wynikało, że wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły wszystkich posiadanych przez S. D., K. N. i W. S. nieruchomości, a ich dochody nie pochodziły w głównej mierze z ogrodnictwa, lecz stanowiły jedynie dochód uzupełniający. Wobec tego nie było podstaw do wskazywania właścicielom wywłaszczanych nieruchomości innej nieruchomości zamiennej. Zdaniem organu nadzorczego, w przedmiotowej sprawie nie można było uznać, iż Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej m. L. oraz Prezydium Rady Narodowej m. L. orzekając o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w L. przy [...] nr [...], [...] i [...] dopuściło się rażącego naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie i orzeczenie to pozostawało w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. N. K. S., H. S. i G. N. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca sankcjonują stan niezgodny z prawem. Wezwania do odstąpienia przedmiotowej nieruchomości dokonano bowiem bez określenia proponowanej ceny z równoczesnym określeniem warunków jej zapłaty. Określenie ceny, zdaniem skarżących, stanowiło obligatoryjny element wezwania skierowanego do właściciela nieruchomości. Brak określenia ceny na podstawie art. 28 powołanego dekretu miało ten skutek, że wezwanie dokonane w trybie art. 8 dekretu nie mogło być prawnie skuteczne, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze postępowania nadzorczego, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze obowiązany jest przestrzegać ogólnych zasad procedury administracyjnej określonych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a., a w szczególności powinny dążyć do pełnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania nadzorczego, wszczętego przez Ministra Infrastruktury na wniosek stron z dnia [...] lipca 2003 r. była ocena decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] maja 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] nr [...], [...] i [...] oznaczonych na planie jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. W niniejszej sprawie organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), a celem była budowa szpitala dziecięcego. Organ nadzoru podniósł, że wprawdzie nie zachowała się kopia wezwania właścicieli do odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, jednak wobec nie przedstawienia przez wnioskodawców innych dowodów nie było możliwe dokonanie pełnej oceny tego wezwania. Z dokumentacji archiwalnej w zakresie wniosku o wywłaszczenie wynikało natomiast, że wezwanie było dokonane zarówno w drodze publicznego ogłoszenia, jak i osobiście. Do zawarcia umów jednak nie doszło. Wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły wszystkich posiadanych przez S. D., K. N. i W. S. nieruchomości, a ich dochody nie pochodziły w głównej mierze z ogrodnictwa, lecz stanowił dodatkowe źródło dochodu. Wskazać należy, że strona skarżąca zasadnie podniosła, iż przepisy zawarte w art. 8 powołanego dekretu nakładały na wykonawcę planów gospodarczych obowiązek zaproponowania konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Niedopełnienie zaś tego warunku należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, LEX nr 81999). W ocenie Sądu zebrany w toku postępowania nadzorczego materiał dowodowy nie dawał podstaw by przyjąć, iż sprawa został należycie wyjaśniona. Nie można bowiem uznać, że przeprowadzone poszukiwania w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta L. i Archiwum Akt Nowych wyczerpały możliwości należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym wezwania do odstąpienia nieruchomości. Organ nadzoru uzyskał jedynie akta wywłaszczeniowe - teczki nr [...] i [...]. Nie ustalono natomiast, czy zachowały się jakiekolwiek inne dokumenty dotyczące przedmiotowej sprawy, a w szczególności akta pozostające w dyspozycji ówczesnego wykonawcy narodowego planu gospodarczego - Wydziału Zdrowia Prezydium Rady Narodowej m. L., zgromadzone na potrzeby złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie: "z akt archiwalnych wynika ponadto, że wywłaszczone nieruchomości nie stanowiły wszystkich posiadanych nieruchomości (...), zatem nie było konieczne wskazywanie nieruchomości zamiennej". Organ nie wskazał na podstawie jakich dokumentów dokonał powyższych ustaleń oraz nie wyjaśnił, czy były prowadzone pomiędzy S. D., K. N. i W. S, a Wydziałem [...] Powiatowej Rady Narodowej m. L. rokowania w przedmiocie zaoferowania tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej, w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ww. dekretu. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też została przeznaczona pod budowę takiego domu, wywłaszczający był obowiązany zaoferować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Z treści sprzeciwu wniesionego przez wymienione osoby w dniu [...] stycznia 1955 r. do Powiatowej Rady Narodowej m. L. wynika, że porozumienie w przedmiocie uzyskania nieruchomości zamiennej, pomiędzy stronami zostało zawarte. Bark jest natomiast informacji o formie w jakiej porozumienie zawarto. Wyjaśnienie powyższych okoliczności nie pozostaje bez znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 416/05 (LEX nr 169348) zawarł tezę, że "zamiana nieruchomości tylko uzupełnia ofertę zawierającą cenę i do naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 i 2 dekretu (...) doszło, jeżeli nie podano ceny, lecz nie oznacza to od razu, że naruszenie było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – jeżeli wywłaszczonym proponowano nieruchomość zastępczą". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że materiał dowodowy został zebrany, przeanalizowany i oceniony z uchybieniem zasad wynikających z treści art. 7 i 77 k.p.a., a zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji analiza tego materiału narusza zasadę jego swobodnej oceny wyrażoną w art. 80 k.p.a. Organ nadzoru rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym zakresie i w oparciu o dokonane ustalenia wydać ponownie decyzję w sprawie. Powyższe uchybienia pozostają w związku z treścią zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, co powoduje ich uchylenie na podstawie art. 145 §1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono o nie wykonalności zaskarżonej decyzji, zaś w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy.