II OSK 1661/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2576/02 w sprawie ze skargi A. i J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od A. i J. D.. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Kr 2576/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. D. i A. D., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy L. M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, wskazanym wyżej postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A. i J. D. na postanowienie organu I instancji umarzające, ze względu na błąd co do osoby zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko K. B., w związku z niewykonaniem przez niego obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody T. z dnia [...]. W ocenie organu orzekającego, A. i J. D. nie posiadali legitymacji do wniesienia zażalenia od rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w skrócie u.p.e.a.] (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W rozpoznawanej sprawie zobowiązanym był K. B., zaś wierzycielem, właściwy do orzekania w I instancji, Wójt Gminy L. M.. Wobec tego osoby zainteresowane wykonaniem obowiązku, którymi niewątpliwie byli A. i J. D. nie posiadały prawa do złożenia zażalenia. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracyjne w istotny sposób naruszyły art. 27 § 1 pkt 9, art. 34 i 59 u.p.e.a. oraz art. 44 kpa. Nie wzięły one pod uwagę zachowania terminu do zgłoszenia zarzutów w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji oraz pominęły fakt, że jako podstawę wydania postanowienia przez organ I instancji wskazane zostały dwie wykluczające się podstawy prawne. Dodatkowo Sąd I instancji podzielił zaprezentowane wyżej stanowisko organu orzekającego i stwierdził, że skarżącym w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym faktycznie nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia. Podkreślił, iż w przypadku umorzenia postępowania na podstawie art. 59 bądź art. 34 u.p.e.a., podmiotami uprawnionymi do wniesienia zażalenia są zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. Wierzycielem jest podmiot uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a). Uprawnionym zaś do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków był w tej sprawie właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Podsumowując, Sąd I instancji wyraził pogląd, iż stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tylko w ten sposób jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy z wykluczeniem uchybień popełnionych przede wszystkim przez organ I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien przede wszystkim zbadać zachowanie terminu do wniesienia zarzutów i stosownie do tego podjąć rozstrzygnięcie oraz przestrzegać podstaw prawnych wydawanych postanowień. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniosło na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., żądając uchylenia wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenia skargi bądź ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na rzecz SKO kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według organu, WSA w Krakowie niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 kpa w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) , uznając iż mimo niedopuszczalności zażalenia stron, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zobowiązane było do merytorycznej oceny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, gdy tymczasem możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy była wyłączona . W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1lit.c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi nastąpiło w sposób nieuprawniony. Zdaniem autora skargi, rację miał Sąd I instancji twierdząc, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym doszło do istotnych uchybień proceduralnych. Jednakże w sytuacji, gdy zażalenie A. i J. D. było niedopuszczalne, Kolegium nie mogło ocenić i w istocie nie oceniało merytorycznej treści postanowienia organu I instancji oraz innych rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. Powodem takiego stwierdzenia było ustalenie, iż art. 59 § 5 i art. 34 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłączają możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego przez inne podmioty, niż zobowiązany oraz wierzyciel nie będący jednocześnie organem egzekucyjnym. A. i J. D. w umorzonym postępowaniu egzekucyjnym nie byli ani zobowiązanymi, ani też wierzycielami. Samorządowe Kolegium podkreśliło, że podstawowym warunkiem rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy jest jego dopuszczalność. Fakt, że zażalenie skarżących było niedopuszczalne, nie pozbawiał ich jednocześnie ochrony prawnej, ponieważ mogli oni składać inne wnioski wszczynające postępowania nadzwyczajne i w ramach tych postępowań żądać przeprowadzenia przez właściwe organy kontroli wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięć, w tym również postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Organ zauważył ponadto, iż Wójt Gminy L. M. powołał jako podstawę prawną postanowienia art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a., dlatego, że umorzenie postępowania było wynikiem rozpatrzenia zarzutów złożonych przez K. B. w toku postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na to, że zarówno na postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 5 jaki i na postanowienie wydane w trybie art. 59 § 5, A. i J. D. zażalenie nie przysługiwało, postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia należało uznać za zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )[ dalej p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie , 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , gdyż zgodnie z art.. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że A. i J. D. nie posiadali przymiotu strony uprawnionej do wniesienia zażalenia, skoro na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje jedynie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ) [ dalej u.p.e.a.]. Ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że A. i J. D. nie byli zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. uprawnieni do wniesienia zażalenia podzielił także Sąd I instancji, jednocześnie błędnie uznając, że stwierdzone przez niego istotne naruszenia obowiązujących przepisów postępowania egzekucyjnego, uzasadniają wydanie wyroku uchylającego postanowienia organów obu instancji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych ( patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wyd.8 str. 243, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 1997 r. II SA/Gd 538/96 LEX nr 44192) Odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne i taka właśnie sytuacja zaistniała w postępowaniu, które było przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd I Instancji. Zarówno postępowanie zażaleniowe, tak jak postępowanie odwoławcze nie ma – w ramach uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego – charakteru inkwizycyjnego , a co za tym idzie, może ono zostać skutecznie wszczęte wyłącznie na skutek zażalenia wniesionego przez podmiot do tego uprawniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w skardze kasacyjnej trafnie wskazało, że stwierdzenie dopuszczalności zażalenia było koniecznym warunkiem dopuszczalności rozpoznania meritum sprawy, i że warunek ten nie został spełniony. W postępowaniu, którego przedmiotem jest kwestia stwierdzenia niedopuszczalności odwołania nie może podlegać ocenie zgodność z prawem decyzji której dotyczy odwołanie. Decyzja taka podlegać może kontroli instancyjnej, a następnie sądowej tylko wówczas, gdy skuteczna będzie czynność, od której zależy uruchomienie postępowania odwoławczego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a.) i uchylając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy w L. M. z dnia [...] naruszył art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Nie było bowiem podstaw do uznania, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wydane zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna była uzasadniona, zachodziła podstawa do jej uwzględnienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących A. D. i J. D. na rzecz organu, który wniósł skargę kasacyjną uznając, że całokształt okoliczności występujących w sprawie, w tym długotrwałość i zawiłość postępowania, które toczy się od 1996 r. powodują, że krzywdzące byłoby obciążanie obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania strony przegrywającej.