I OSK 1754/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) NSA Anna Łukaszewska -Macioch Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 522/02 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Starosta Powiatu K. decyzją z [...] nr [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz W. S. parceli gruntowej 1 kat. [...] o pow. [...] ha, położonej w byłej gminie kat. M.. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczona nieruchomość wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu K.. Obiekt wojskowy – plac ćwiczeń "[...]" odtworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Z dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela weszła w skład kompleksu o łącznej powierzchni [...] ha, na którym znajdują się m.in.: autostrada, poszerzenie istniejącej drogi, teren odcięty przez autostradę od reszty obiektu "[...]", zbiornik wody pitnej oraz obiekty wojskowe służące do szkolenia kadr wojskowych, a to: obiekty szkolenia spadochronowego, tor kolejowy, makiety pojazdów wojskowych, tor przeszkód, przeprawa wodna, podziemne magazyny, murowane obiekty służące do ćwiczeń strzeleckich, rowy strzelnicze, 3 rzędy zasieków czołgowych, stanowiska strzelnicze czołgowe, nieczynna linia energetyczna. Wymienione obiekty usytuowane są na terenie porośniętym wysoką trawą, samosiejkami krzewów i drzew oraz w części południowo-wschodniej kompleksem zakrzewionym i zadrzewionym. Istnienia tego typu obiektów nie stwierdzono jedynie w części zachodniej poligonu "[...]", obejmującej m.in. parcelę 1 kat. [...], jako że część tego terenu w planie realizacyjnym inwestycji przeznaczona była dla ćwiczeń jazdy samochodami ciężarowo-terenowymi i gąsienicowymi tzw. autodrom oraz jako plac ćwiczeń taktycznych, które to obszary nie podlegały trwałej zabudowie, a wznoszone nietrwałe elementy budownictwa specjalnego były po zakończeniu ćwiczeń niwelowane. Zdaniem organu I instancji fakt braku trwałych elementów budowlanych na tym terenie nie może być podstawą do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób wykorzystywania wywłaszczonej parceli dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu należy rozpatrywać w kontekście sposobu zagospodarowania całego kompleksu wywłaszczonych nieruchomości. Zlokalizowanie na terenie całego poligonu obiekty szkoleniowe jednoznacznie – zdaniem starosty – wskazują, że odbywały się tam szkolenia wojskowe. Fakt ten oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971–1972 rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M. – [...] w K., związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń, świadczą o realizacji inwestycji. Wojewoda M. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu K. z [...] nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] położonej w M. gm. W. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej 1 kat. [...] o pow. [...] ha położonej w b. gm. kat. M., na rzecz W. S.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie określił w toku postępowania przedmiotu tego postępowania na podstawie aktualnych danych z obowiązującego operatu ewidencji gruntów. Nie ustalił jakiej działce ewidencyjnej odpowiada wywłaszczona parcela, jaki jest aktualny stan prawny oraz czy stan prawny pozwala na orzeczenie o jej zwrocie na rzecz uprawnionych osób. W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że wywłaszczona parcela 1 kat. [...] b. gm. kat. M., stanowi w aktualnym operacie ewidencji gruntów część działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w M. gm. W. W.. Umowa z dnia 9 kwietnia 2001 r. – akt notarialny Rep. A Nr [...] Agencja Mienia Wojskowego przeniosła własność działki nr [...] na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. z siedzibą w K.. Zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w wypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze – nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, po drugie – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że działka nr [...] położona w M. gm. W. W., która w części odpowiada wywłaszczonej parceli 1 kat. [...] b. gm. kat. M. stanowi aktualnie własność [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A., to okoliczności tej nie można pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i nast. Nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem, w czasie rozpoznawania wniosku, nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 522/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody M. z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporną jest okoliczność, że Skarb Państwa nabył od W. S. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, aktem notarialnym nr Rep. [...] z dnia [...] grudnia 1968 r. nieruchomość stanowiącą działkę ozn. 1 kat. [...] o pow. [...] m2 obj. Kw [...]. O wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja Inwestycji Miejskich w K. – [...], której decyzją Prezydium WRN w K. z dnia [...] grudnia 1968 r., nr [...] zezwolono na niezwłoczne zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości. W. S. w dniu 16 lutego 2000 r. złożył wniosek o jej zwrot. W toku postępowania o zwrot, aktem notarialnym z [...] kwietnia 2001 r. rep. A nr [...] Skarb Państwa – Agencja Mienia Wojskowego przeniosła m.in. własność nieruchomości niezabudowanej składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha [...] a na [...] Giełdę Rolno-Ogrodniczą "[...]" S.A. Na tle powyższych bezspornych okoliczności Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 136, 137 tej ustawy. Sąd wywodził, że wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywania ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Sąd podkreślił, że istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod rządami której Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. w K. – polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został zrealizowany w tym postępowaniu. Bezsporną bowiem jest okoliczność, że skarżący nie został zawiadomiony o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne, niepozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżącego, czy jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139 i 140 i 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 tego przepisu. Dopiero wówczas, jeżeli uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie złożył wniosku o jej zwrot lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości poprzedniego właściciela wygasa i wówczas ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, stosownie do treści przepisu art. 136 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie może zostać jednak zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie może wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on – stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu art. 7 k.p.a., jak i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. S. Z. [...] Sp. z o.o. w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w części orzekającej o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisu art. 145 pkt 1 lit. c/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że organy administracyjne naruszyły następujące przepisy postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracyjne powinny zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad przedmiotową nieruchomością. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części stanowiącej o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że nie można uznać za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym organ administracji obowiązany zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego w przedmiocie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie nad wywłaszczoną nieruchomością. Kwestii zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej nie można uznać za zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Prowadzenie postępowania administracyjnego z obejściem regulacji materialnoprawnej przyznającej prawa poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) jest podstawą do wyodrębnienia zagadnienia wstępnego – skuteczności czynności cywilnoprawnej, której zarzucić można obejście prawa. Jednostka, której odmawia się, wbrew przepisom prawa, przywrócenia prawa własności, musi mieć zapewnioną możliwość ochrony na drodze cywilnoprawnej. Wykładnia zastosowana przez Sąd jest w pełni prawidłowa, znajduje swoje oparcie w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także w postanowieniach art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który stanowi "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Wynika to też z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Stanowi naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zamiast restytucji prawa jednostki, którego została pozbawiona na podstawie restrykcyjnego prawa z okresu państwa socjalistycznego i na podstawie czynności cywilnoprawnej przeniesienia, w obowiązującym państwie prawnym, tego prawa na inny podmiot. Tylko realizacja celów interesu publicznego może uzasadniać takie działanie. Z tych względów, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.