II SA/Łd 335/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę. Syg. akt II SA/Łd 335/06 UZASADNIENIE Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak: [...] stwierdził nieważność § 5 pkt 9, § 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 2 lit.b, § 23, § 28 ust. 4, § 29, § 30 ust. 1 - 2. § 32 ust. 1 - 2, § 33 ust. 1 w części dotyczącej słów "oraz projektem przyłącza", § 33 ust. 2, § 42 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Miasto B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż będące podstawą tej uchwały przepisy art. 18 ust.2 pkt 15, art.40 ust. 1 i 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz.747 z późn. zm.) mają charakter kompetencyjny, zaś zakres regulacji, która może i powinna znaleźć się w regulaminie dostarczania wód i odprowadzania ścieków określa art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem Wojewody [...], Rada Miejska podejmując uchwałę Nr [...] w sposób istotny naruszyła przyznany jej zakres umocowania, a w szczególności naruszyła: 1) art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków –poprzez zapis § 5 pkt 9 regulaminu, wprowadzający dodatkową przesłankę uprawniającą osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług podczas gdy wymieniony w art. 7 ww. ustawy katalog przesłanek ma charakter zamknięty, a organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do jego rozszerzania; 2) art. 6 ust.3 pkt 3 i pkt 3a ww. ustawy - poprzez zapis § 6 i § 12 ust. 6 regulaminu, w których Rada unormowała obowiązki odbiorcy usług w przypadku powstania awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz utraty przezeń prawa do korzystania z nieruchomości w sytuacji gdy warunki usuwania awarii wymienionych przyłączy będących w posiadaniu odbiorcy usług oraz prawa i obowiązki stron, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy należą do materii umowy zawieranej między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Ponadto zdanie drugie § 12 ust. 6 regulaminu pozostaje w sprzeczności z unormowaniem regulaminowym zawartym w § 18; 3) art. 15 ust. 1 - ust. 3 w związku z art. 2 pkt 14 i pkt 16 ww. ustany - poprzez postanowienia § 29 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 33 ust. 2 regulaminu, w których Rada postanoniła, iż warunki przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej mogą obejmować "obowiązek wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 i pkt 16 ustawy, urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, to m.in. sieci wodociągowe i kanalizacyjne, ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, urządzenia regulujące ciśnienie wody i oczyszczające ścieki, przepompownie ścieków. Rada Miejska naruszyła więc ww. przepisy ustawy, zgodnie z którymi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (art. 15 ust. 1). Osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia natomiast na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, a także ponosi koszt nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2-3 ustawy); 4) art. 15 ust. 4 ww. ustawy - poprzez zapis § 32 ust. 1 i ust. 2 regulaminu, w których Rada upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do wydania odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości, z przyczyn określonych w ww. paragrafach. Zgodnie natomiast z art. 15 ust.4 ww. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci nieruchomość wyłącznie w przypadku, gdy brak jest technicznych możliwości świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych oraz gdy nie są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie. Przepisy rozdziału V regulaminu "Warunki przyłączenia do sieci" nie normują zagadnień wymienionych w § 32 ust. 1 i ust. 2 jako warunków przyłączenia, o których mowa w art. 15 ust. 4 ustawy; 5) art. 19 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) - poprzez wprowadzenie obowiązku przedłożenia i uzgodnienia projektu technicznego przyłącza (§ 30 ust. 1 regulaminu w związku z § 33 ust. 1 w części dotyczącej słów "oraz projektem przyłącza"). Zgodnie z treścią wymienionych przepisów Prawa budowlanego, budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga zgłoszenia sporządzenia planu sytuacyjnego (art. 29a), bądź zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Do zgłoszenia budowy należy dołączyć dokumenty, wśród których ustawodawca nie wymienił jednak projektu technicznego przyłącza, z czego wynika, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci nieruchomości, nie ma obowiązku sporządzania takiego projektu; 6) § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, póz. 257) - poprzez uregulowanie w § 23 regulaminu w sposób sprzeczny z ww. przepisem , sposobu ustalania ilości pobranej wody i odprowadzonych ścieków w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. W ocenie Wojewody [...], Rada Miejska, działając bez podstawy prawnej, unormowała w regulaminie kwestie, do których uregulowania nie została upoważniona w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, tj.: ponoszenia "dodatkowych opłat" (§ 13 ust. 2 lit.b regulaminu) oraz opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, nazwanych wynagrodzeniem (§ 28 ust. 4 regulaminu), współfinansowania, przez osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci, budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz przejęcie prawa własności urządzeń (§ 29 regulaminu), uzgodnienia z przedsiębiorstwem sposobu prowadzenia prac przyłączeniowych do sieci, wykonywanych przez inny podmiot oraz kontroli tych robót (§ 30 ust. 1 w związku z § 33 ust. 2 regulaminu), odpowiedzialności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego za szkody powstałe w związku ze wstrzymaniem lub ograniczeniem usług (§ 42 ust. 2 regulaminu). Dodatkowo podkreślił, iż nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym), a w przypadku istotnego naruszenia prawa, organ nadzoru jest zobowiązany - zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 91 ust. 1 tej ustawy - orzec o nieważności uchwały w całości lub w części. W konkluzji rozstrzygnięcia Wojewoda [...] stwierdził, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. - w części wskazanej w sentencji - w sposób istotny narusza wymienione w treści rozstrzygnięcia nadzorczego przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodą i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Rada Miejska w B. wniosła o jego uchylenie oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) w związku z art.19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. Nr 72 póz 747 ze zm), polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową i nie miała prawa wprowadzić do regulaminu unormowań chroniących odbiorców usług, korzystających ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ochrony życia i zdrowia mieszkańców, a także ochrony mienia gminy, - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada wykonała nałożony art. 4 ust 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 85, poz 729) obowiązek uchwalenia nowego regulaminu, uwzględniającego zmiany przepisów wprowadzone tą ustawą. Powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stwierdziła, iż przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne powinno zapewniać zdolność posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Powołany przepis nakłada, zdaniem Rady Miejskiej w B., obowiązek zachowania minimalnego poziomu usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w stosunku do władanych przez przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z kolei według art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy minimalny poziom usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa regulamin jako akt prawa miejscowego. Dla oceny, jakie postanowienia należy wprowadzić do lokalnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w przedmiocie zachowania minimalnego poziomu usług, nie bez znaczenia pozostaje zatem, w ocenie skarżącego, kwestia posiadanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne urządzeń oraz jego obowiązków z tymi urządzeniami związanych. Istotne są także obowiązki odbiorców, bowiem co z tego, że w odniesieniu do posiadanych urządzeń przedsiębiorstwo będzie realizowało swoje usługi należycie, gdy stan techniczny urządzeń odbiorcy może bezpośrednio wpływać na ciągłość i jakość usług (np. połączenie instalacji wodociągowej z własnego ujęcia z siecią wodociągową przedsiębiorstwa może wpłynąć na jakość dostarczanej przez przedsiębiorstwo wody, a w konsekwencji doprowadzi do nie zachowania minimalnego poziomu usług). Z tego względu zapis § 5 pkt 9 regulaminu, zdaniem Rady, jest koniecznym uzupełnieniem opisu sytuacji, w których działania odbiorcy mogą zagrażać bezpieczeństwu dostaw wody do pozostałych odbiorców. W kilku przypadkach na terenie miasta odbiorcy posiadając bowiem własny system rozprowadzania korzystają z własnych ujęć wody (np. do celów przemysłowych), równocześnie korzystając ze zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Przedsiębiorstwo musi więc mieć zagwarantowany dostęp do tych ujęć wody i instalacji w celu przeprowadzenia kontroli w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że woda z ujęć odbiorcy dostaje się do systemu zbiorowego zaopatrzenia i może spowodować zagrożenie zdrowia, a nawet życia pozostałych odbiorców. Ten zapis, w ocenie skarżącego, nie pozostaje w kolizji z przepisem art. 7 ustawy, bowiem nie zawęża ani nie rozszerza jego zakresu przedmiotowego. Rada Miejska w B. zauważyła nadto, iż odbiorca usług podłączony do sieci, zaniedbując zadania związane z eksploatacją przyłącza, lub dokonując zmian w instalacji, może wpływać na poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo nie tylko na rzecz tego odbiorcy, lecz również na rzecz innych odbiorców, a art. 6 ust. 3 wymienia przykładowe sytuacje, których mogą dotyczyć postanowienia umowne nie wskazując wprost sytuacji opisanej w § 6 dlatego koniecznym, ze względu na posiadane doświadczenia w eksploatacji sieci zbiorowego zaopatrzenia na terenie naszego miasta, było uzupełnienie tego katalogu w regulaminie. Treść § 6 ust. 1 regulaminu nie może być traktowana jako postanowienie naruszające przepis art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a ustawy bowiem, jeżeli przedsiębiorstwo nie jest posiadaczem przyłącza, to nie jego obowiązkiem jest utrzymanie przyłącza, w tym ponoszenie nakładów na usuwanie awarii lub działań niezgodnych z prawem Brzmienie § 6 ust. 2 regulaminu, niewątpliwie nakłada na odbiorcę obowiązek pokrycia kosztu zastępczego usunięcia awarii bez uprzedniej jego zgody, ale jedynie w sytuacji gdy zagraża to bezpieczeństwu świadczonych usług na rzecz pozostałych odbiorców. Taki obowiązek wynika z ogólnych zasad obowiązujących w prawie cywilnym i został jedynie wprost zapisany w treści regulaminu. Jednym z warunków zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo z odbiorcą usług jest posiadanie przez odbiorcę prawa do dysponowania nieruchomością, gdzie mają być świadczone usługi. W interesie odbiorcy jest więc przekazanie do przedsiębiorstwa informacji o utracie prawa dysponowania nieruchomością, które jest równoznaczne z wygaśnięciem umowy zawartej między stronami. Zaniedbanie odbiorcy w przekazaniu tej informacji drugiej stronie umowy nie może obciążać przedsiębiorstwa, które w dobrej wierze świadczyło usługi mimo, że odbiorca z nich nie mógł skorzystać. Zważywszy na powyższe zapisy § 12 ust. 6 i § 18 regulaminu nie są wzajemnie sprzeczne i nie naruszają regulacji art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy. Odnośnie § 29 ust. 1 i 2 w związku z § 33 ust. 2 regulaminu, Rada stwierdziła, iż czym innym jest obligowanie odbiorców w regulaminie, wbrew normie z art. 15 ust. 1 ustawy, do budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, czym innym zaś regulacja pozwalająca przedsiębiorstwu i odbiorcy wspólnie ustalić, iż wydane odbiorcy techniczne warunki przyłączenia do sieci zezwolą odbiorcy na wykonanie przyłącza pod warunkiem budowy konkretnego urządzenia, zwykle fragmentu sieci. Sytuacja taka umożliwia, według Rady, korzystanie z usług podmiotom, których przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej zgodnie z wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń nastąpić ma dopiero za kilka lat, lub w ogóle w planie nie jest uwzględnione, zwłaszcza, że ustawa nie zabrania odbiorcom, jeśli taka jest ich wola i zgodzi się na to przedsiębiorstwo, budowy z własnych środków urządzeń. Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02 marca 2001r., S.A. 2499/00, podniosła, że udział ludności w kosztach budowy, bądź w realizacji zadań inwestycyjnych gminy nie stanowi naruszenia prawa, o ile ma charakter dobrowolny. Postanowienia § 32 ust. 1 i 2 regulaminu, według Rady, korespondują z treścią art. 15 ust. 4 ustawy stanowiącym o obowiązku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o takie przyłączenie. Podkreśliła, iż obowiązek ten, nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca jego realizację uzależnia od tego, czy zostały spełnione warunki technicznie określone w regulaminie oraz od tego, czy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Treść art. 15 ustawy należy czytać łącznie jako podział obowiązków między podmioty realizujące zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oraz odbiorców tych usług. Rada wskazała, iż osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci może na własny koszt wybudować przyłącze, które będzie spełniało wymagania techniczne przewidziane w prawie, oraz winna spełnić warunki przyłączenia określone przez przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo (zgodnie z przepisami ustawy) musi bowiem zagwarantować minimalny poziom usług odbiorcom (szczególnie tym którzy już wcześniej zostali przyłączeni do sieci) a tym samym ma prawo określić wytyczne charakteryzujące wymogi co do jakości robót, stosowanych materiałów, technologii itp. Podkreśliła, że jeżeli przyłączenie nieruchomości do sieci, może spowodować obniżenie poziomu usług lub przedsiębiorstwo nie będzie posiadało odpowiednich zdolności produkcyjnych, niezbędnych do świadczenia usługi w sposób ciągły i niezawodny, to nie może przyłączyć do sieci żadnej nieruchomości, ponieważ nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Za bezsporne Rada Miejska w B. uznała, iż budowa przyłączy, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.), nie wymaga pozwolenia na budowę, jednakże inwestor zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1a w/w ustawy ma obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi, budowy oraz określić, zgodnie z ust 2 art. 30 tej ustawy rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 cytowanej ustawy, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wskazała nadto, iż art. 29a w/w ustawy kształtuje w dosyć szczególny sposób pewien wyjątek stanowiąc w ust. 1, że "budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", zaznaczając równocześnie w ust. 2 przedmiotowego artykułu, że do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Równocześnie w ust. 3 stanowi, że przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa Budowlanego. W świetle powyższych wyjaśnień i przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, przepisy § 30 ust. 1 i § 33 ust.1 regulaminu nie naruszają, co podkreśliła Rada, przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. Wyjaśniła, że postanowienia regulaminu, odnosząc się do projektu, nie posługują się terminem "projekt budowlany", a projektem przyłącza, o którym mowa w regulaminie, może być zarówno plan sytuacyjny z opisem technicznym przyłącza czy projekt budowlany przyłącza, wykonany przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia i zawierający uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami. Zauważyła, iż celem wprowadzenia postanowień ustępu 2 § 30 regulaminu o sposobie rozliczenia za wykonanie usługi przyłączenia do sieci przez przedsiębiorstwo było usankcjonowanie praktyki ponoszenia rzeczywistych kosztów przyłączenia do sieci wyłącznie przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (przyszłego odbiorcę). Takiego kosztu, nie powinni ponosić dotychczasowi odbiorcy w ramach taryfy stosowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Rada Miejska w B. stwierdziła, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków wskazujący jedynie sposób rozliczenia z zbiorowe zaopatrzenie w przypadku nie uregulowania tej kwestii odmiennie w umowie, nie zakazuje możliwości uporządkowania tego zagadnienia w regulaminie, zaś postanowienie regulaminu odnosi się do sytuacji, do których nie znajdzie zastosowania powoływany przez nadzór § 18 ust. 1 rozporządzenia (np. uszkodzenie wodomierza głównego przez nowego odbiorcę, który korzystał z usług jedynie przez trzy miesiące, przy jednomiesięcznym okresie rozliczeniowym). Polemizując z organem nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności przepisu § 13 ust. 2 lit. b i § 28 ust. 4, § 30 ust. 1 w związku z § 33 ust. 2 oraz § 42 ust. 2, Rada Miejska w B. stwierdziła, iż ustawa nie wprowadza zakazu pobierania przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wynagrodzenia za czynności związanie z włączeniem, a zasady taryfikacji opłat za wodę i ścieki określone przepisami wykonawczymi, zdają się przesądzać, o słuszności wyodrębnienia właśnie takich kosztów. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 3 z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf (...), taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić m.in. eliminację subsydiowania skrośnego. To zaś oznacza, według skarżącego, że dotychczasowy odbiorca usług nie powinien pokrywać kosztu związanego z włączeniem nowego odbiorcy, a koszty te należy alokować do opłaty (wynagrodzenia), ponoszonej wyłącznie przez odbiorcę, którego nieruchomość jest przyłączana do sieci. Zdaniem skarżącego, przedsiębiorstwo jako gestor sieci i podmiot ustawowo zobowiązany do zachowania minimalnego poziomu usług, nie może zostać pozbawione prawa wpływu na sposób prowadzenia prac związanych z budową przyłączy oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót. Prace prowadzone bez takich uzgodnień mogłyby nie tylko naruszać stan posiadania, ale i wpływać na minimalny poziom usług. Podkreślił, iż regulamin w tej kwestii nie wykracza poza granice delegacji ustawowej, ponieważ dotyczy warunków przyłączenia do sieci, których ustawa w ogóle nie normuje. Zauważył, iż art. 19 ust. 1 ustawy ukształtował dla Rady gminy delegację do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako prawa miejscowego, w ust. 2 art. 19 zaś ustawodawca wskazał, iż regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług wymieniając dziedziny, które nie mogą być w tym regulaminie pominięte. Oznacza to, że inne sprawy istotne dla prawidłowego zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków na terenie gminy mogą być również przedmiotem uregulowań tego aktu prawa miejscowego. Uchylone przez organ nadzoru unormowania regulaminu, w ocenie Rady Miejskiej w B., są prawidłowe, a regulamin tylko w pełnym brzmieniu stanowi spójną treść jako akt prawa miejscowego. Rada ta wskazała na tożsamość przepisów regulaminu z przepisami analogicznych uchwał, podjętych przez Rady Miast Zduńska Wola oraz Wieruszów, a opublikowanych w Dziennikach Urzędowych Wojewody [...] z dnia [...]: Nr [...] oraz z dnia [...] Nr [...], nie kwestionowanych przez Wojewodę [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo zauważył, iż ustawodawca poprzez wskazanie w normie kompetencyjnej zagadnień mogących znaleźć się w regulaminie zakreślił nieprzekraczalne ramy dla materii regulaminowej, a Rada Miejska, działając bez podstawy prawnej, unormowała w regulaminie kwestie, do których uregulowania nie była upoważniona art. 19 ustawy, tj. ponoszenie "dodatkowych opłat" (§ 13 ust. 2 pkt 2 regulaminu) i opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, określonych mianem "wynagrodzenia" (§ 28 ust. 4 regulaminu); współfinansowanie przez osoby ubiegające się o podłączenie do sieci budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz przejęcia prawa własności tych urządzeń (§ 29 regulaminu); uzgadnianie z przedsiębiorstwem sposobu prowadzenia prac przyłączeniowych do sieci, wykonanych przez inny podmiot oraz kontroli tych robót (§ 30 ust. 1 w zw. z § 33 ust. 2 regulaminu) oraz odpowiedzialności przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego (§ 42 ust. 2 regulaminu). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzgnięcia – aktu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 148 ppsa, uchylić akt nadzoru. W przeciwnym razie skarga jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez Radę Miejską w B. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] znak; [...] stwierdzające nieważność § 5 pkt 9, § 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 2 lit.b, § 23, § 28 ust. 4, § 29, § 30 ust. 1 – 2, § 32 ust. 1 - 2, § 33 ust. 1 w części dotyczącej słów "oraz projektem przyłącza", § 33 ust. 2, § 42 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]w spranie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Miasto B., Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogłyby wpłynąć na legalność tegoż rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zauważyć należało, iż podstawę prawną podjęcia przez radę gminy regulaminu w sprawie dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2002r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach; warunki przyłączenia do sieci; techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych; sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza; sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzania do sieci kanalizacyjnej ścieków; standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zawarty w tym przepisie zwrot "w tym" oznacza, iż dokonane w tym przepisie wyliczenie materii regulaminowej jest jedynie przykładowe. A zatem także inne kwestie niż wyżej wyminione mogą być przedmiotem regulacji regulaminu w sprawie dostawy wody i odprowadzania ścieków, pod tym jednakże warunkiem, iż będą one wykazywały cechy zbliżone do kwestii wymienionych w analizowanym przepisie. Przy interpretacji zakresu przedmiotowego regulaminu nie sposób także pominąć tych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, które regulują wzajemne stosunki między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcami usług. Skoro bowiem pewne kwestie, tj. na przykład sposób rozliczania dostawy wody w przypadku awarii wodomierza głównego, zostały już rozstrzgnięte przez ustawodawcę, to wydaje się, iż nie jest zasadne ich odrębne czy odmienne rozwiązywanie w regulaminie, zwłaszcza że ustawa czy akt wykonawczy do ustawy w hierachii źródeł prawa są wyżej usytuowane niż regulamin. Istotne znaczenie dla określenia granic materii regulaminowej ma także przepis art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, zawierający przykładowe elementy umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Do tych elementów ustawodawca zaliczył postanowienia dotyczące ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń; praw i obowiązków stron umowy; warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; ustaleń zawartych w udzielonym przedsiębiorstwu zezwoleniu na dostawę wody i odprowadzanie ścieków (tj. wymagania w zakresie jakości usług wodociągowo – kanalizacyjnych; warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku niedoboru wody); okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Wprawdzie granica między elementami regulaminu określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu a elementami umowy o dostawę, określonymi w art. 6 ust. 3 ustawy nie jest ostra, niemniej jednak wydaje się, iż kwestie o charakterze indywidualnym, tj. odnoszące się do konkretnego stosunku prawnego (konkretnej nieruchomości i konkretnego odbiorcy), winny być regulowane w umowie, zaś o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w regulaminie. Pogląd ten zdają się potwierdzać, zarówno wynikająca z art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu okoliczność, iż regulamin jest aktem prawa miejscowego, jak i zawarte w art. 19 ust. 2 sformułowania, tj. "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami", "warunki określające możliwość dostępu do usług" czy "sposoby załatwiania reklamacji" czy w art. 6 ust. 3 zwroty, tj. "wzajemnych rozliczeń", "będących w posiadaniu odbiorcy usług" czy "odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy", wskazujące wyraźnie na podmioty świadczonych usług. Nie sposób, wobec braku definicji ustawowej terminu regulamin, nie odnieść się i do znaczenia tegoż pojęcia w języku potocznym i zauważyć, iż pojęcie to oznacza zbiór przepisów normujących funkcjonowanie czegoś, określający zasady korzystania z czegoś (por. Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 745), natomiast umowa w powszechnym rozumieniu oznacza pisemny lub ustny układ zawierany pomiędzy stronami, służący określeniu czegoś, wyrażający zgodę w jakiejś kwestii, ustalający wzajemne prawa i obowiązki. Zauważyć dodatkowo trzeba, iż umowa jest czynnością w sposób szczegółowy i konkretny regulującą sytuację konkretnych stron, czynnością następczą w stosunku do regulaminu, który zgodnie z pkt 2 ust. 2 art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami. Zgodzić się zatem trzeba z Wojewodą [...]m, iż § 5 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w B. nakładający na odbiorców obowiązek udostępnienia przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu własnych ujęć wody i instalacji zasilania z tych ujęć, a także podłączonych do sieci własnych instalacji z powołaniem się na przesłankę negatywnego oddziaływania instalacji odbiorcy na poziom usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo, narusza przepis art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, zawierający zamknięty katalog przesłanek udostępnienia nieruchomości przez odbiorcę przedsiębiorstwu. Przepis ten w pkt 3 stanowi wszak, iż osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego w celu przeprowadzenia przeglądów i napraw urządzeń posiadanych przez to przedsiębiorstwo. Rozszerzenie w § 5 pkt 9 uchwały zakresu udostępnienia nieruchomości odbiorcy nie tylko narusza jednoznaczny zapis art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, ale nadto godzi w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności nieruchomości. Nadto wyrażona w tym przepisie zwrotem "jeśli zachodzą przesłanki, że instalacje odbiorcy mogą negatywnie oddziaływać na poziom usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo" przesłanka udostępnienia nieruchomości pozostawia, w ocenie Sądu, przedsiębiorstwu dużą swobodę żądania udostępnienia nieruchomości odbiorcy, a to może prowadzić do nadużyć. Nadto przedmiotem udostępnienia zgodnie z regulaminem mają być, wbrew art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, urządzenia nie będące własnością przedsiębiorstwa, pkt 6 tegoż przepisu zezwala nadto na wejście na nieruchomość wyłącznie w celu usunięcia awarii jedynie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego i to tylko pod warunkiem, że umowa o dostawę nie stanowi inaczej. Zauważyć dodatkowo należy, iż przepis art. 19 ust. 2 nie zawiera w swojej treści postanowienia dotyczącego kwestii udostępniania nieruchomości przez odbiorcę. A zatem wątpliwe wydaję się zamieszczanie takiego postanowienia w regulaminie, zwłaszcza, że problematyka wejścia pracowników przedsiębiorstwa na nieruchomość odbiorcy została uregulowana przez ustawodawcę w sposób kompletny w art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Nadto problematyka procedur i kontroli urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 i pkt 16 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu stosownie do powołanego przepisu art. 6 ust. 3 pkt 4 tej ustawy ma być regulowana w umowie o dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Umowa, co podkreśla orzecznictwo sądowe, określa kwestię "postawienia" przyłącza do dyspozycji przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, gdyż przyłącze pomimo fizycznego połączenia z siecią nie staje się automatycznie częścią składową przedsiębiorstwa (art. 49 k.c.). Podstawą korzystania z przyłączy przez przedsiębiorstwo może być zaś stosunek prawnorzeczowy, jak też obligacyjny, nie wyłączając umów użyczenia (wyrok SN z dnia 13 maja 2004r., III SK 39/04, OSNP 2005, z. 6, poz. 89). Na marginesie zauważyć należy, iż przedsiębiorstwo w razie wątpliwości co do stanu technicznego urządzeń odbiorcy i ich negatywnego wpływu na świadczone przez usługi, może wystąpić ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania czy to przez organy nadzoru budowlanego, czy to organy inspekcji sanitarnej. Poza zakres przedmiotowy przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wykracza także postanowienie § 6 regulaminu nakładające na odbiorcę obowiązek niezwłocznego usuwania awarii powstałego w trakcie eksploatacji przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz uprawnienie przedsiębiorstwa do usunięcia awarii na koszt odbiorcy w razie bezskutecznego wezwania do jej usunięcia. Nadto stosownie do przepisu art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy określa umowa, przyłącza są własnością odbiorcy, to odbiorca ponosi odpowiedzialność za ich stan techniczny. Jak bowiem wynika z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. A zatem to w umowie strony określają zasady i warunki usuwania awarii, nie ma oczywiście przeszkód do tego, by na mocy umowy strony uzgodniły, iż owych napraw będzie dokonywało przedsiębiorstwo i określiły w umowie zasady dokonywania napraw przyłączy, w tym również wzajemnych rozliczeń z tego tytułu. Pogląd ten zdaje się też potwierdzać przepis art. 5 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, wedle którego jeśli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Nałożony na odbiorcę w § 12 ust. 6 zdanie pierwsze regulaminu obowiązek informowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości wykracza poza zakres regulacji art. 19 ust 2 ustawy o zbiorowym. Wydaje się, iż obowiązek ten mieści się w zakresie art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy, stosownie do którego umowa o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków określa prawa i obowiązki stron umowy. W ocenie Sądu, obowiązek nałożony zapisem wskazanego przepisu regulaminu swoimi cechami nie odpowiada żadnemu z punktu przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym, które dotyczą kwestii technicznych i warunków podłączenia do sieci i trybu zawierania umów, na co wskazują zwroty tj. "warunki przyłączenia", "techniczne warunki dostępu do usług", "warunki dostarczania wody", "odpowiednie parametry dostarczania wody" czy "standarty obsługi odbiorców usług", nie zaś warunków korzystania z sieci i warunków wykonywania umowy. Nadto zawarty w pkt 2 tegoż przepisu zwrot "warunki i tryb zawierania umów" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących zawarcie umowy, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których umowa może być zawarta, oraz procedury zawarcia umowy (toku czynności, działań niezbędnych do zawarcia umowy), a więc i jej formy. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż zapis ten został zawarty w pkt B regulaminu zatytułowanym "Zasady zawierania umów", zaś zawarty w kwestionowanym przepisie ust. 6 § 12 regulaminu termin "po zawarciu umowy" wyraźnie wskazuje na etap wykonywania umowy, nie zaś jej zawierania. Wydaje się, że i regulacja zdania drugiego tegoż przepisu nie mieści się w pojęciu zawierania umów, skoro dotyczy ona wzajemnych rozliczeń z tytułu należności za świadczone usługi. Postanowienie to odpowiada zatem regulacji art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Stosownie do tegoż przepisu umowa określa sposób i terminy wzajemnych rozliczeń. Nadto zawarty w tym przepisie zwrot "do czasu poinformowania przedsiębiorstwa, odbiorca pomimo wygaśnięcia umowy, ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwo" budzi wątpliwości z uwagi na zapis § 18 regulaminu, wedle którego po wygaśnięciu umowy przedsiębiorstwo zaprzestaje świadczenia usług w szczególności poprzez zamknięcie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego czy demontaż wodomierza głównego. Skoro zatem umowa wygasła, a przedsiębiorstwo zamknęło przyłącze, co jest równoznaczne z zaprzestaniem świadczenia usług, to brak jest podstawy do obciążania odbiorcy za należności z tytułu świadczenia usług po zaprzestaniu ich świadczenia. W tej sytuacji żądanie opłat za świadczenie usług wydaje się być świadczeniem nieekwiwalentnym, nie należnym. Przepis § 30 ust. 2 regulaminu wprowadzający odpłatność za podłączenie nieruchomości do sieci, § 13 ust. 2 lit.b regulaminu wprowadzający wymóg informowania osób korzystających z lokali w budynkach wielorodzinnych o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat i § 28 ust. 4 regulaminu stanowiący, iż wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tegoż dokumentu" nie mieszczą się w zakresie zawartego w pkt 4 ust. 2 art. 19 ustawy o zbiorowym zwrotu "warunki przyłączenia do sieci". Jak bowiem słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym przepis ten nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002r., I S.A. 2793/01, Lex 149541). Nadto wydaje się, iż obowiązek właściciela informowania osób korzystających z lokali obejmuje, zgodnie z art. 6 ust. 6a ustawy o zbiorowym, wyłącznie o zasadach rozliczania różnic między wodomierzem głównym a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody oraz zasad regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne rozliczenie. W przepisie tym nie ma bowiem mowy o informowaniu "o obowiązku ponoszenia na rzecz przedsiębiorstwa dodatkowych opłat". Nadto tak określony element wniosku nie znajduje podstawy prawnej ani w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy, ani w ust. 6 art. 6 tej ustawy, a zawarty w tym przepisie zwrot "zawiera umowę (...) także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku" zdaje się wskazywać, iż złożony przez właściciela lub zarządcę budynku wielorodzinnego wniosek oprócz żądania zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków winien zawierać listę osób, z którymi umowa ta ma być zawarta. W przepisie tym ustawodawca nie używa zwrotu "w szczególności", co mogłoby świadczyć, iż jest to tylko przykładowe wyliczenie elementów wniosku. Argumentu przemawiającego za tym poglądem zdaje się też dostarczać zawarty w przepisie ust. 6a tegoż przepisu zwrot "właściciel lub zarządca przed złożeniem wniosku (...) jest obowiązany do". Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością wprowadzenia opłat czy wynagrodzenia za czynności związane z włączeniem nieruchomości do sieci nie może stanowić podnoszona przez radę gminy w piśmie z dnia 27 lutego 2006r. czy skardze okoliczność, iż ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu nie ustanawia w tym zakresie żadnego zakazu. W prawie administracyjnym, co powszechnie podkreśla literatura przedmiotu, obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej, a do takich należy zaliczyć radę gminy, przepisami obowiązującego prawa. Nie ma więc sfery wolnej, w której administracja może działać dopóty, dopóki wyraźny przepis ustawy tego prawa w jakimś przypadku nie ograniczy. Uważa się, iż organ może działać tylko wówczas, gdy ustawa przyznaje mu kompetencje (zob. E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 2002, s. 188). W prawie tym więc, odmnienie niż w prawie cywilnym, organy mogą podejmować jedynie takie działania, na jakie zezwala im wyraźny przepis prawa i tylko w granicach upoważnienia ustawowego. Powołanie się na zasadę, wedle której to co nie jest zabronione jest dozwolone, należy zatem uznać za całkowicie chybione. Nadto, wbrew twierdzeniom Rady, zawartym czy to w piśmie z dnia 27 lutego 2006r., czy w skardze, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie reguluje odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci, lecz problematykę zasad i trybu ustalania cen i opłat oraz ich rozliczania za dostawę wody i odprowadzanie ścieków konkretnemu odbiorcy. Tezę tą zdaje się potwierdzać zarówno legalna definicja pojęcia taryfa sformułowana w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, jak i treść przepisów rozdziału 4 tej ustawy. Zastrzeżenia Sądu może budzić także wskazany przez Radę w pismach procesowych motyw wprowadzenia do § 29 ust. 2 regulaminu odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci w postaci próby usankcjonowania praktyki ponoszenia rzeczywistych kosztów podłączenia do sieci wyłącznie przez osobę ubiegającą się o przyłączenie (przyszłego odbiorcę). Wprowadzenie do regulaminu § 23 zapis, wedle którego "w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz braku możliwości ustalenia na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa i umowy ilości świadczonych usług, ilość pobranej wody i/lub odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie średniego zużycia wody i/lub odprowadzonych ścieków za czas nie krótszy niż z dwóch ostatnich okresów rozliczeniowych świadczenia usług przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza i/lub urządzenia pomiarowego" może budzić wątpliwości. Przede wszystkim dlatego, że sposób wzajemnych rozliczeń należy do materii umownej (art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu), a przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy dotyczy wyłącznie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, nie zaś sytuacji rozliczeń w przypadku uszkodzenia urządzenia pomiarowego. Nie bez znaczenia ma też i ta okoliczność, iż kwestię rozliczenia ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego reguluje § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), przy czym sposób rozliczenia wskazany w tym przepisie ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy umowa między stronami umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. A zatem dopiero w razie braku regulacji umownej rozliczenie za dostarczaną wodę następuje na podstawie wskazanego rozporządzenia, zajmującego w hierarchii źródeł prawa, co należy podkreślić, wyższą pozycję niż regulamin. Nie sposób, w ocenie Sądu, stwierdzić także jak długi ma być "okres rozliczeniowy świadczenia usług", o którym mowa w § 23 regulaminu, skoro pojęcie to nie zostało zdefiniowane w § 2 rozporządzenia, zawierającym tzw. słowniczek pojęć użytych w regulaminie, zaś zamieszczone w pkt 10 tegoż przepisu sformułowanie "okres obrachunkowy" nie wydaje się być tożsame z użytym w § 23 regulaminu pojęciem "okres rozliczeniowy". Z tegoż względu nie sposób ocenić, czy użyty w tym przepisie zwrot "ustala się na podstawie średniego zużycia wody i/lub odprowadzonych ścieków za czas nie krótszy niż z dwóch ostatnich okresów rozliczeniowych" jest równoważny zawartemu w § 12 rozporządzenia zwrotowi "ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy". Zgodzić się nadto wypada z Wojewodą [...], wedle którego przepis § 29 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 33 ust. 2 regulaminu wprowadzający jako warunek przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej "obowiązek wybudowania przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych" jest niezgodny z przepisem art. 15 ust. 1 – ust. 3 w związku z art. 2 pkt 14 i pkt 16 oraz art. 31 ustawy o zbiorowym. Stosownie do tych przepisów do budowy urządzeń wodociągowych (ujęć wód powierzchniowych i podziemnych, studni publicznych, urządzeń do magazynowania i uzdatniania wody, sieci wodociągowych, urządzeń regulujących ciśnienie wody) i kanalizacyjnych (sieci kanalizacyjnych, wylotów urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz urządzeń podczyszczających i oczyszczających ścieki oraz pompowni scieków) oraz pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, zaś do budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego oraz nabycia, zainstalowania i utrzymania tych urządzeń obowiązana jest na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Dla oceny legalności wskazanego zapisu regulaminu nie bez znaczenia ma też przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu. Zgodnie z tym przepisem osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mogą je przekazać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo – kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Skoro zatem z woli ustawodawcy problematyka przekazywania urządzeń i warunków ich przekazania przez odbiorcę usług ma być określana w umowie, to nie wydaje się zasadnym regulowanie tej materii w regulaminie, zwłaszcza, że art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym nie wymienia tej kategorii spraw. Nadto zawarty w przepisie art. 31 ust. 1 zwrot "może (...) przekazać" nie oznacza obowiązku, lecz jedynie uprawnienie przekazania będących własnością odbiorcy urządzeń. Decyzja o przekazaniu tychże urządzeń należy zawsze do odbiorcy usług. Za niezgodne z tym przepisem należy zatem uznać nakładanie na odbiorcę w ust. 2 § 29 regulaminu obowiązku zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez gminę lub przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych, a także szczegółowe określanie w dalszych jednostkach redakcyjnych § 29 regulaminu rodzaju umowy o odpłatne przejęcie urządzeń, formy przejęcia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych i elementów tej umowy. W konsekwencji więc i zapis § 33 ust. 2 regulaminu ustanawiający jako warunek przejęcia przez gminę lub przedsiębiorstwo obowiązek wcześniejszego odbioru wybudowanych przez odbiorcę z jego własnych środków urządzeń nie może być uznany za zgodny z prawem. Zgodzić się także wypada z Wojewodą [...], iż zawarty w § 30 ust. 1 i § 33 ust. 1 regulminu warunek przystąpienia do prac zmierzajacych do przyłączenia nieruchomości do sieci w postaci uzgodnienia z przedsiębiorstwem "dokumentacji technicznej, w tym projektu" oraz warunków i sposobów dokonywania przez to przedsiębiorstwo kontroli zgodności z wydanymi przez przedsiębiorstwo warunkami przyłączenia do sieci oraz "projektem przyłącza" robót budowlanych narusza przepisy art. 29a i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Stosownie do tych przepisów budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowienie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro zatem ustawodwaca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej, tym bardziej, iż w § 2 regulaminu nie zamieszczono definicji ani pojęcia dokumentacji technicznej ani projektu przyłącza. Jeśli zatem tym pojęciom Rada, jak to podnosi zarówno w piśmie z dnia 27 lutego 2006r., jak i skardze, zamierzała nadać inne znaczenie niż powszechnie przyjęte, to powinna zamieścić w przepisach ogólnych regulaminu definicję legalną tych pojęć i pojęciu temu nadać znaczenie wskazane w tych pismach, chociażby poprzez zamieszczenie użytego w tych pismach zwrotu, tj. "pod pojęciem projektu przyłączy należy rozumieć plan sytuacyjny z opisem sytuacyjnym czy projekt budowy przyłączy wykonany przez osobę posiadajacą odpowiednie uprawnienia i zawierającym uzgodnienia wymagane odrębnymi przepisami". W przeciwnym razie pojęcia te należy rozumieć analogicznie jak w języku potocznym, a więc jako dokument obejmujący wyliczenia, rysunki, wskazówki związane z wykonaniem jakiejś budowli. Przepisy § 32 ust. 1 i ust. 2 regulaminu wprowadzające przesłanki odmowy podłączenia do sieci, w ocenie Sądu, wykraczają poza dozwolony w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zakres przedmiotowy, a nadto regulują kwestie, które zostały przez ustawodawcę przesądzone w art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym, a nadto czynią to w sposób odmienny niż ustawa. Stosownie bowiem do przepisu art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci, jeśli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przepisie § 32 ust. 1 i ust. 2 regulaminu zaś rada gminy jako podstawę odmowy przyłączenia nowego odbiorcy wprowadziła przesłankę "pogorszenia się warunków technicznych tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków" czy "obniżenie poziomu usług w takim stopniu, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług". Wydaje się nadto, iż przepis ten pozostaje w sprzeczności z przepisem § 28 regulaminu, wedle którego jeśli są spełnione warunki techniczne, umożliwiające podłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawidłowo wypełnionego wniosku wraz z kompletem załączników wydaje osobie ubiegającej się o podłączenie nieruchomości dokument pod nazwą "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej", a w razie braku możliwości podłączenia informuje ono w terminie 21 dni o tym osobę ubiegającą się, wskazując wyraźne powody, które uniemożliwiają podłączenie. Skoro zatem przedsiębiorstwo wydało osobie ubiegającej się warunki podłączenia, uznając tym samym, iż ma możliwości techniczne podłączenia planowanego do wybudowania przyłącza i nieruchomości do sieci, to późniejsza odmowa podłączenia do sieci z powodu braku tychże możliwości nie wydaje się zrozumiała. Przed wydaniem warunków przedsiębiorstwo winno bowiem zbadać możliwości techniczne podłączenia nieruchomości, a także wpływ tegoż podłączenia na poziom świadczonych dotychczas przez przedsiębiorstwo usług i ewentualnie odmówić wydania tych warunków w razie stwierdzenia braku technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Zgodzić się też wypada z Wojewodą [...], iż przepisy rozdziału V regulaminu "Warunki podłączenia do sieci" nie normują zagadnień wymienionych w § 32 ust. 1 i ust. 2 regulaminu jako warunków podłączenia do sieci. Nie kwestionując podnoszonego przez Radę Miejską w piśmie z dnia 27 lutego 2006r. czy skardze do sądu administracyjnego, prawa przedsiębiorstwa do określenia w regulaminie wytycznych charakteryzujących wymogi co do jakości robót, stosowanych materiałów, technologii itp., podkreślić trzeba, iż regulacja prawna przepisów § 32 ust. 1 i ust. 2 regulaminu nie odpowiada tytułowi rozdziału VI, przepisy te nie zawierają technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, zaś w przepisach rozdziału V trudno wskazać spełnienie przez odbiorcę jakich to warunków gwarantuje przyłączenie odbiorcy do sieci. Zgodzić się również wypada z Wojewodą [...], iż uregulowanie w § 42 regulaminu kwestii odpowiedzialności przedsiębiorstwa za szkody powstałe w związku ze świadczeniem usług wykracza poza granice wskazane w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, wskazanie bowiem przesłanki uwolnienia się przedsiębiorstwa od odpowiedzialności za szkody powstałe w wyniku zdarzeń wymienionych w tym przepisie nie mieści się w zakresie pojęć "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczania wody i wprowadzanych do kanalizacji ścieków". Sposób postępowania oznacza wszak tryb działania, ciąg, kolejność czynności, które należy wykonać w razie zaistnienia określonych zdarzeń. Wydaje się również, iż problematyka odpowiedzialności za szkody powstałe w związku ze świadczeniem usług wiąże się z wykonywaniem umowy o dostawę wody i odprowadzanie ścieków i odpowiada treści przepisu art. 6 ust. 3 pkt 6 "odpowiedzialność stron za niedotyrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia". O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu nadzoru nie orzeczono, stosownie bowiem do art. 152 zdanie pierwsze ppsa w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Zgodnie zaś z art. 200 ppsa w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając na uwadze fakt, iż uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w spranie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Miasto B. w sposób istotny narusza przepisy prawa, zaś akt nadzoru Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, które w istotny sposób wpływają na rozstrzygnięcie sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.