I OSK 1879/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. [...] Spółki z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2306/02 w sprawie ze skargi S.B., M. P. i B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2006 r. (II SA/Kr 2306/02), po rozpoznaniu skargi S. B., M. P. i B. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2000 r. S. B., jako spadkobierca S. B. poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej parcelę 1. kat. [...] b. gm. M. wystąpił o jej zwrot do Starosty Powiatu [...] jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przedmiotowa parcela przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1969 r. w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący z okresu wywłaszczenia, Starosta Powiatu [...] stwierdził, iż wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu [...], Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "[...]"utworzony został przez władze miasta [...] w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Z dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela weszła w skład kompleksu areału stanowiącego działkę nr [...], o łącznej powierzchni 21,56 ha, na którym nie stwierdzono istnienia obiektów budowlanych. Kompleks był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., zmieniającą za zgodą stron pierwotną decyzję o lokalizacji szczegółowej. Starosta [...] ustalił ponadto, że umową notarialną z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr Rep A [...]/2001, Agencja Mienia Wojskowego [...] przeniosła własność działki nr [...], na rzecz [...] Giełdy Rolno-Ogrodniczej "[...]" S.A. [...]. Z tych względów swą decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Starosta Powiatu [...] orzekł o odmowie zwrotu parceli gruntowej na rzecz poprzedniego właściciela, gdyż przedmiotowa nieruchomość nie stanowi aktualnie własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA nie można orzec o zwrocie nieruchomości nawet zbędnej na cel wywłaszczenia, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie mają jej w swoim władaniu. Po rozpoznaniu odwołania S. B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumentację Starosty Powiatu [...] . W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący: S. B., M.P. i B. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że narusza ona przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację oraz narusza przepisy o postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. Jego zdaniem w toku postępowania o zwrot nieruchomości doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 12, 77, 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Sąd, istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm., dalej u.g.n.) pod rządami, której Skarb Państwa przeniósł własność nieruchomości na rzecz [...] Giełdy Rolno - Ogrodniczej "[...]" SA. [...] - polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości (wywłaszczonego) lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 u.g.n., a nie został on zrealizowany w tym postępowaniu. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji, czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.). Nie może zostać jednak zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie może wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku, której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § 1 k.p.a). Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła S.Z. [...]. Sp. z o.o. [...], wnosząc o jego uchylenie albo z ostrożności procesowej o jego zmianę poprzez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji. Wyrokowi temu zarzucono: 1. naruszenie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) przez błędną jego wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna. 2. naruszenie przepisu art. 145 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie, że organy administracyjne naruszyły następujące przepisy postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracyjne powinny zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można uznać za właściwe twierdzenie, zgodnie, z którym organ administracyjny jest zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego w przedmiocie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku, której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie nad wywłaszczoną nieruchomością. Kwestię zgodności z prawem danej czynności cywilnoprawnej trudno uznać za zagadnienie wstępne, od którego zależy wydanie decyzji przez organy administracyjne. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III AZP 13/93, warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest władanie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro nieruchomość została zbyta na mocy umowy cywilnoprawnej na rzecz osoby trzeciej, to roszczenie poprzedniego właściciela o jej zwrot staje się bezskuteczne, a tym samym wnioskowana nieruchomość nie może zostać zwrócona. Zatem, organy administracyjne zgodnie z prawem wydały decyzję odmawiające zwrotu nieruchomości. Natomiast, w ślad za utrwalonym poglądem w doktrynie i orzecznictwie rozstrzygnięcie o ważności przedmiotowej czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracyjne nie były zobowiązane do zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a brak dokonania tej czynności nie może stanowić podstawy do uchylenia przez Sąd wydanych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna utrwalony jest pogląd, iż organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (uchwała SN z 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, wyrok SN z 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108 oraz wyrok NSA z 17 sierpnia 1998, IV SA 615/97). W orzecznictwie wskazuje się również na możliwość podważenia ważności umowy przenoszącej własność nieruchomości w przypadku, gdy organ zaniechał obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. czyli nie poinformował poprzedniego właściciela nieruchomości o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości a nieruchomość została użyta na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Powyższa kwestia wykracza jednak, jako należąca do sądów powszechnych, poza kognicję sądu administracyjnego, który nie może badać ważności umów cywilnoprawnych. W związku z tym nie może zostać rozpoznany podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. uzasadniony w taki sposób. Poza tym kwestia naruszenia przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej dla której istotna jest okoliczność, iż własność przedmiotowej nieruchomość została przeniesiona aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. na rzecz osoby trzeciej. Kwestia, że przedmiotowa nieruchomość została użyta w innym celu niż przyjęty w decyzji o wywłaszczeniu nie podlega bowiem sporowi. Rozważenia natomiast wymaga czy prawidłowo Sąd przyjął, iż organ administracji orzekający w przedmiocie zwrotu nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Analizując powyższy przepis należy zauważyć, iż przesłanką zawieszenia postępowania jest samo występowanie kwestii prejudycjalnej nie jest zaś konieczne, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie przed innym organem lub sądem. Mając powyższe na uwadze, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość nie może być zwrócona, ponieważ nie znajduje się we władaniu ani Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego organ powinien przez podjęciem rozstrzygnięcia co do zwrotu nieruchomości zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., I OSK 879/05, niepubl.). W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwać stronę o wystąpienie w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do zakwestionowania ważności umowy na podstawie, której własność przedmiotowej nieruchomości została zbyta na rzecz osoby trzeciej. Gdy powyższe zagadnienie wstępne zostanie przed sądem powszechnym rozstrzygnięte albo, gdy upłynie bezskutecznie termin do wystąpienia przez stronę do sądu, organ będzie mógł podjąć postępowanie i wydać decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze zarzuty naruszenia art. 136 § 1 u.g.n. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a są nieuzasadnione. Trafnie również Sąd I instancji przyjął, iż organ wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 k.p.a. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyjaśnienia zagadnienia wstępnego mogło bowiem naruszyć słuszny interes strony - następców prawnych poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (art. 7 k.p.a.) oraz podważyć zaufanie obywateli do organu Państwa (art. 8 k.p.a.), dopuszczającego do tego, aby w 13 miesięcy po wszczęciu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które przecież zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. winno zakończyć się w terminie dwumiesięcznym, doszło do przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na inny podmiot. W konsekwencji za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.